二 国奉双方易帜谈判——以东北政治分会为中心

奉系在东北打造地方政权的同时，还与南京国民政府进行了一场旷日持久的易帜谈判。这场谈判的主要内容涉及东北外交、东北政治分会、东北国民党党部及热河问题等。其中东北政治分会问题贯穿谈判始终，这个问题实际上是东北四省政权由哪方控制的问题，因为政治分会有权“指导并监督最高级地方政府”。同时东北政治分会问题的提出实际上还是东北地方政权如何向国民党地方政权过渡的问题，国民党希图以此给奉系布设一个政治“陷阱”，目的是要把奉系也纳入蒋的“削藩”策中。但奉系并没有落入国民党的彀中，因为日本“帮”了张学良大忙，在谈判过程中每每蒋催逼东北易帜紧急时，张学良均祭出日本阻挠易帜这柄利剑，迫使国民党不得不对奉让步，以至于最后国民党计划破产。

国奉双方关于东北政治分会的谈判，可以国民党二届五中全会为界，分为前后两个阶段：前一阶段，国奉双方以东北政治分会为核心，就东北地方政权过渡中的诸多问题进行了激烈的讨价还价，并在原则上逐渐趋于一致，但由于日本的阻挠而被迫延期，而同时国民党“削藩”的意图也随着二届五中全会的召开而暴露；后一阶段，奉系则以日本为借口，并表示必须在东北设立类似政治分会的替代者，使奉系既能控制东北政权，又能免于落入其“削藩”策中。最终，奉系获得了这场博弈的胜利，在东北成立了改换名称的“政治分会”，即东北政务委员会。

（一）第一阶段谈判：政权过渡方式的纷争

1．东北政治分会问题的提出

国奉双方正式谈判始于1928年7月初，即张学良派出王树翰等正式代表赴北平后。但早在6月12日，国民政府发表《对内宣言》，宣布“结束军事，开始训政”时，就开始试图与奉系就统一问题进行和谈，并首先提出了东北政治分会问题。由于在6月，国府将主要精力放在接收京津，并且国府此时对奉方针刚渐趋统一，所以只是提出了易帜的框架性原则，双方进行了非正式的谈判，如于珍、邢士廉奔走于京奉之间进行接洽。而奉系此时主要忙于皇姑屯事件善后及东北政权的建立，并没有对国府作出正面回应。

6月12日，国民政府向奉系提出和平条件：“（一）东三省须服从国民政府命令；（二）奉军须全体出关；（三）奉吉黑各省，应改悬青天白日旗，并依法组织党部及政治分会等。”第一条和第三条要求东北易帜，由国民政府控制东北政权，但都是原则性条件，奉系还有回旋的余地。而让奉军全体出关则是让奉系放弃热河及与奉天毗邻的河北东北部等关内地盘，这是奉系无论如何都不会同意的。对军阀来说，军队、地盘和地盘上的政权是三位一体的，军队离开了地盘，军阀就失去了经济命脉，地盘上的政权也就无从掌握，也就等于失去了生存的基础，所以奉系绝不会同意国府这一釜底抽薪的条件。

对于国民政府提出的条件，奉系则决定：“第一步，先行撤兵关外，设法融合（奉系）新旧两系，以期一致对外”，即先稳固东北局势、建立新政权。所以，6月19日，张学良就任奉天督办时，只宣布“停止军事，休养生息”，绝口不提易帜之事。第二步，待东北政权初步建起后，向国民政府提出议和条件，其内容：“大体对（一）设立政治分会，（二）服从国府命令，（三）改悬青天白日旗三项均可容纳。”即对于国家统一，奉系是赞成的。但奉系也有要求：“唯要求政治分会中之委员，奉派至少须占半数。奉吉黑三省，亦仍由原有军队驻防。”即对于东北政权，奉系不要求完全控制，但要求由其主导；而对于军队和东北地盘问题，奉系则明确表示拒绝放弃。

国奉双方虽然没有在6月进行正式谈判，但双方提出的条件和要求为7月的正式谈判描绘了一张蓝图。国民政府要求从军队、政权和地盘等方面，全面解决东北问题；而奉系则明确表示奉军及东北地盘为非谈品，只有政治分会问题可谈。显然，双方的差距较远，谈判不可能在短期内完成，所以可以预见7月双方谈判的艰难和僵持。

2．国奉双方关于东北政治分会问题的角力

7月2日，张学良电告北平何成浚，将派王树翰、邢士廉、米春霖、徐祖贻四人为正式谈判代表，即日赴平。8日，王树翰等四代表抵达天津，10日抵达北平，国民政府方面派蒋作宾、何成浚、王乃昌、吴忠信、张群、孔繁蔚等为接洽专员，双方正式开始了谈判。

7月9日，奉天代表尚在天津时，王树翰向记者谈到张学良与国府谋和之磋商条件共七项：“（一）东三省通电服从国民政府，并改换旗帜；（二）东三省改组委员制，成立政治分会；（三）张学良为政治分会主席；（四）杨宇霆为奉天省政府主席；（五）张作相为吉林省政府主席；（六）万福麟为黑龙江省政府主席；（七）所有兵权，暂由原人统率。”显然，前两项为国府对奉要求，后几项则是奉对国府要求，其中以政治分会为核心的东北政权问题是双方谈判的焦点。

奉方代表王树翰等到北平后，在与国府方面正式谈判时传达了张学良的意见，即“对国民政府表示服从，允设东三省政治分会，唯委员人选，要求由奉系完全组织，他派暂勿加入”。7月14日，国民政府代表刘光、张同礼抵达奉天，与张学良会商东北易帜问题，刘提出：“一、东三省归国民政府节制；二、奉行三民主义；三、改悬青天白日旗。”同日，刘电北平蒋介石，报告抵达奉天后同张学良会晤情形：“张学良对易帜、裁兵及服从主义，均可办到。但须待解决四事：（一）外交方面，请立示机宜；（二）党务方面，先派员赴南京见习，再行举办党部；（三）政治分会问题，望明复一电，言明由其组织请委，不加干涉；（四）对热河军事行动问题，恳暂停止，待三省全局议定，再从长讨论。”

显然，正式谈判开始后，关于政治分会问题，奉系提高了谈判要求，由“奉派至少须占半数”提高到了“由奉系完全组织，他派暂勿加入”，而且还不满足于国府的口头承诺，明确要求国民政府正式“明复一电，言明由其组织请委，不加干涉”。

奉系所以于此时提高了要求，一方面是因为日本对奉系的“警告”。6月15日，国民政府在推翻北京安国军政府后发表《对外宣言》，宣布“中国统一告成，国民政府对外关系应另辟新纪元，并应遵正当手续，以平等及相互尊重主权宗旨，与各国重订平等新约”。此后，国民政府开始积极与各国协商修约事宜。这使日本更加忧虑东北易帜后，其在东北的既得利益受损。于是，6月25日，日本首相田中于是日至次日两次电令驻奉总领事林久治郎，警告张学良不得和南京国民政府妥协。另一方面是因为日本对国民政府最终确定和平统一方针产生了极大的影响，即日本对国民政府的对奉政策有很大牵制力。所以深谙此中奥妙的奉系有恃无恐地提高了谈判要求，同时也是做出一副不轻易向国府妥协的姿态给日本人看。7月10日，到平的奉天代表邢士廉对记者谈，“此行系遵照张学良东电（即前文所提7月1日张学良通电——笔者注）商洽统一办法”，“东北地位在外交上有特殊情形，故先派代表来商办法，从长考虑，以期妥恰和平统一事业安然成功”。刚刚还提出各种要求，这时奉系代表却说因东北外交“有特殊情形”，故“来商办法”，显然日本因素成了奉系谈判的政治筹码。要“从长考虑”，就是告诉日本人奉系不会轻易妥协，同时也是暗示国民政府如果不答应奉系政治条件，短时间内统一是不可能的。7月14日，刘光刚向蒋介石转告奉方要求，张学良于同日电国府代表祁暄，表示“弟对介公决心合作，至目下立即改帜一事，惜非不愿，对内已有办法，唯对外确有为难……仍望介公迅速设法，使弟有可借口转圜之地，或他方设法疏通，无不乐从也”。奉系受日本“警告”不假，但其打日本牌抬高谈判价码的策略已经显露无遗了。

国民政府底定京津后，蒋介石为了收北伐和统一均完成于一年的双重政治“功效”，“以便藉此赢得国际社会的承认和支持，也为他争夺国民党内部统治权取得更加有利的地位”，于7月初亲抵北平，主持对奉谈判。国民政府虽确定了和平解决东北问题的方针，但面对奉系提出的种种要求，国府内部仍免不了出现不同声音。如关于东北政治分会问题，“蒋介石、李宗仁、阎锡山颇有容纳倾向”，而“冯玉祥主张东三省既隶属中央，分会委员应由国府自由选派，不能承认任何条件”。冯玉祥的反对声音代表了国民党内部主张武力解决东北问题的力量，这对主导对奉谈判的蒋介石不可能不产生压力。面对奉系要求，蒋如果全盘接受，必然遭到党内反对派反对；如不接受，奉系又不会轻易易帜。处在两难困境中的蒋介石，为了打破僵局，促使奉系尽快易帜，决定对奉双管齐下，采用“胡萝卜加大棒”策略。一方面，“积极肃清关内”，加强武力威慑；另一方面，“仍采用政治目标”，加强对张学良的政治说服。

6月以来，关内奉军虽已陆续向关外撤退，但滦河一带仍为直鲁残部盘踞，热河地区仍被奉军汤玉麟部和高维岳部占据。为了配合谈判，压迫奉系早日易帜，7月15日，蒋下令肃清关内张宗昌、禇玉璞部直鲁残军，任命白崇禧为前敌总指挥兼滦河方面右路军总指挥；方振武为左路军总指挥，负责热河军事；陈调元为总预备队总指挥，策应左右两军作战。为了保住热河，阻止国民革命军进占热河，张学良命汤玉麟于7月19日进行易帜。

与此同时，蒋介石、李宗仁等国府要人还“晓之以理、动之以情”地大谈国家统一和民族大义，“劝导”张学良放弃条件，改旗易帜，实现其所谓的事实统一。

7月13日，蒋在北平召开记者会。关于东三省问题，蒋说：“国府不恃武力统一国家，乃以主义统一国家。”“国家要政，首须注意国计民生。和平统一，即是着眼此点，此乃中央固定方略。余等系秉承原方略办理。况国民政府系以主义范围天下。所谓主义即系救国救民之良药。”“东三省之服从中央，系服从主义，与个人无关。”“张既已发表通电（即张7月1日通电——笔者注），当能以主义为依归。”蒋还提到国府对奉有两前提：“第一，不积极促其挂国旗。因主义为救国救民之物，东三省既已了解主义，易帜不成问题。”“第二，不勉强劝其来归。东三省如对主义统一国家，十分之明了，认为有统一之必要，自必服从中央，所谓精神的团结也。倘稍出于勉强，恐有落空之虞。天下事须名实相符，积极与勉强，结果仅有一种形式上表现，与精神团结之旨相违背，且形式上虽统一，而事实不统一，则果何取义？预料东三省不乏贤明之士，自能彻底了解主义，诚悦服从中央，亦毋须积极并勉强也。”

蒋的谈话，概括起来一共有两层意思：第一，为国计民生，以三民主义和平统一中国。旨在向世人表明国府以民族大义为重的政治姿态，以便在对奉谈判中争取主动和有利地位。也就是说，在当时国人普遍要求和平统一的情况下，蒋把国、奉谈判上升到国家能否统一的政治高度来看待，是为国为民，不是为一己一派，逼迫奉系“接招”，尽快表态易帜。民意难违，张学良又是向来标榜“以民意为依归”，所以7月14日，张电国府代表祁暄，表示“弟对介公决心合作，至目下立即改帜一事，惜非不愿，对内已有办法，唯对外确有为难”。虽然拿日本人做挡箭牌，但奉系还是明确了“决心合作”，即“改帜”。第二，对奉不勉强、不强求，期望奉系信仰三民主义，认识到统一必要性。也就是以退为进，向世人表明国府对奉“本无条件”，不求形式统一，乃真心求精神统一、事实统一。这种表态，一方面可以掩盖双方谈判中利益斗争的色彩，为国民党争得清誉；另一方面还会给可能拖延易帜的奉系带来巨大的政治压力和舆论压力，迫使奉系尽早易帜。国府都已“无条件”，只求国家真正统一告成，上和天意，下顺民心，奉系如不易帜，岂不千夫所指！蒋的上述谈话，实际上就是给奉系丢过来一顶非统一功臣即破坏统一罪人的大帽子。奉系哪里承受得起破坏统一的罪名，所以7月16日，奉天代表王树翰等会见李宗仁，告以“东三省改悬青天白日旗事，一星期内可实现”。

蒋的政治攻势刚初见成效，李宗仁又于7月17日电张学良，劝其服从三民主义，拥护国府：“唯所贵乎统一者，要在精神之一致，不在形式之偶合。现代国家，一切内政动关外交，前此联甲倒乙、联乙倒丙之纵横捭阖手段，已不适用。”“服从三民主义，即是自谋生存，与服从个人势力不同。势力之结合属于形式，主义之结合属于精神，属形式者可暂不可常，属精神乃历久而不敝。”“东三省既处特殊地位，日迫于东，俄瞰于西，两国以主义绝对相反之邦，竟秘密结约，协以谋我。惟深信非三民主义不能救国。”李在电文中也大谈主义救国、精神统一，虽有劝张尽早易帜的目的，但也点出了东北非易帜不可的原因，即日俄“谋我”。客观地讲，李的分析是有道理的，张学良最终易帜也是这个原因。李的电文除了“劝张”这层意思外，还有“警告张”的话外音。李在电中只说到日俄“谋我”，就此打住，没有再往下说结果。李所说的“我”，当然是指包括东三省在内的中国，而东三省尤其首当其冲。在日俄“谋我”的情况下，奉系只有真正“服从三民主义”，国家真正统一，才能保全国土，保全东三省。否则，仅形式统一，必为外人利用，东三省若丢失，张学良必将背负丢失国土罪名。而奉系若不易帜而丢东三省，则张更得背负分裂国家、丧失国土的双重罪名。所以，李宗仁说“服从三民主义，即是自谋生存”，不然丢失东三省，奉系何以“生存”，张学良又何以“自谋”。

对比蒋、李二人的话语，蒋主要从国府角度谈，而李主要从奉系角度谈，但其实都是两个意思，一是晓之以理、动之以情地劝告，二是摆明利害关系地警告。其中蒋劝张主要着眼于其政治利益的得失，因为蒋是国民革命军总司令，北伐完成、统一告竣的主要政治受益人就是蒋。国民党二届五中全会后开始训政，成立五院，蒋取代谭延闿成为国民政府主席。虽然此时国府权力集中在行政院，经派系斗争蒋出任有名少实的国府主席，但还是反映了蒋政治地位的提升。蒋、李二人分别拉拢张学良，虽均有引为己助的意图，但不可否认李的话语明显地更为东北所处境况担忧，虽然可能有说话者身份、劝说方式、话语传递方式以及直接受众不同等原因。东北易帜后，张学良虽没有背负分裂国家的罪名，但最终还是没有逃脱丧失国土的罪名。1931年张学良因不抵抗使东三省沦陷，备受国人责骂。此时回过头来再细品李宗仁的此通电文，也许我们就会发现时人的先见之明了。

在蒋的武力威慑和政治高压下，奉系勉强同意热河先于7月19日易帜，东三省再于20日易帜。但19日，汤玉麟宣布热河改旗易帜后，东三省并没有如约在20日易帜。因为19日，日本驻奉领事林久治郎再次警告张学良不能易帜。蒋眼看多日来的辛苦即将付之东流，岂会甘心。虽然日本阻挠确实是奉系易帜的主要障碍，也是国府始终不敢进兵关外的原因，但蒋仍决心再尽最后一点人力，全力“劝说”张学良，希望能使他的“统一大业”获得转机。从7月21日到23日，蒋及其代表高频率地连续电张或会见张学良代表王树翰等人，将东北易帜与否上升到“东三省之存亡，即全中国之存亡”的高度，要求张学良“以民意主张为依旧”，“不可为倭奴恐吓所屈服”，“当机立断”“毅然断行”易帜，“以救东北救中国”。然而无论蒋介石此时如何劝告，奉系最终还是放弃了7月易帜的计划。7月24日，张学良电蒋介石陈述不能立即易帜之苦衷：“东省易帜，不能立时实行……或有疑日方警告系弟故弄手段，弟可誓诸天日……如再怀疑，并可派员来监督一切。……数日前探知田中意旨，如我方不听劝告，即用武力，确非空言恫吓。”

奉系放弃7月易帜的消息传出后，国人对此结果甚为不满。7月31日，某报一篇名为《东省问题之新审查》的评论就反映了此种不满声音：“首都明日五次全会开幕，北平重要人物几乎一空。新闻界遂极感寂寞状况。但细心研究北方局势，实重要于南方。近在咫尺之东三省问题，虽屡称绝无问题，不成问题。而事至今日，接洽者之真正成功之证据，尚未能予民众以共见。故此问题不失为尚待研究之问题也。”同时，国内外舆论还传出奉系对日借巨款5000万元以“充实兵备”等语，并“盛传于世”。对此，张向记者声明绝无其事，并于7月25日电阎表明心迹：“本期统一早日观成，籍符厚望，讵料东省情形特异，不能不稽事迟徊。而尤所疾心者，则外间蜚语，颇谓良挟弄手段，以愚诸公。……实则良年未三十，来日方长，为政治人格前途计，岂有自伤其信用。”舆论的压力也没能促使奉系断然易帜。不仅如此，奉系还将易帜看得似乎无足轻重，认为“东三省于事实上、精神上早已服从中央”，“所差者不过悬旗之一形式问题耳”，不必急于一时。然而就是蒋所急求的这一“形式”，奉系也没有给予满足。

3．国民党“削藩”计划暴露

蒋介石7月3日亲至北平坐镇，10日正式会见奉方代表，主持国府对奉谈判，政治当先，军事为辅，双管齐下，而结果却是于25日失望而归。观察蒋半个月主持国府对奉谈判的种种行为和言辞，蒋急切希望东北易帜的心情是显而易见的。如7月10日，蒋介石在接见奉方代表时，提出东三省须先行易帜，实行三民主义，余事再请示国民政府。7月14日，蒋宴请奉天代表邢士廉等，表示：仍以三民主义统一东北，以自家人办自家事，只要东三省易帜，服从三民主义，南京方面绝无其他主张。7月20日后，奉系决定推迟易帜时间时，蒋仍不甘心，频频电张“望即日宣告易帜”“请兄毅然断行”易帜等。

那蒋为什么急于让奉系在8月前易帜呢？其实，这里面有国民党的一个整合东北削弱奉系的图谋，即给奉系布设了一个政治分会“陷阱”，打算在即将的“削藩”中，顺便把奉系也削弱。

8月8日，“国民党二届五中全会在南京召开，蒋介石在会上力图通过‘削藩策’来削弱地方实力派，加强‘统一’。他要通过裁兵案，来剥夺地方实力派的兵权；通过取消各地方政治分会，调虎离山，使地方实力派失去在各自割据地盘上的凭藉”。蒋还力图通过裁厘，行统特税，统一财权，剥夺地方实力派的财权。

但在二届五中全会之前，国民党公开讨论和协商解决的问题，却主要集中在财政和裁兵方面。财政问题的讨论，集中在6月末到7月初，相继召开了全国经济会议和全国财政会议。6月28日，全国经济会议举行第三次大会，通过提请政府裁兵、统一财政、改革税收、保护关税、整理交通及公债等案。6月30日，全国经济会议发出请从速统一全国财政之通电，要求统一财政，实行裁兵。7月10日，全国财政会议闭幕。会议通过三个月内实行裁厘、统一全国财政、明年1月起实行关税自主等议案。

裁兵问题的讨论，集中在蒋介石7月初北上北平期间。蒋北上，主要负有七项使命：“（一）奉命祭总理遗灵；（二）对奉方针；（三）天津附近直鲁军改编方法，及其给养防地；（四）北伐完成后裁兵方案；（五）四个集团军今后的防地；（六）国都问题；（七）北京政治分会和直隶省府的组织及主席人选。”为了协商各项问题，蒋邀冯玉祥、阎锡山、李宗仁、白崇禧等各巨头共同赴平。对奉方针，蒋最后说服各巨头，尤其是向来主张武力解决东三省问题的冯玉祥，同意“关外事业由蒋总司令主持办理”，“惟中央命令是从”。裁兵问题因涉及各派系的切身利益而复杂得多。7月3日，蒋在碧云寺与记者谈话，说中国当时第一重要问题，对内为裁兵与财政统一，对外为解决中国之束缚，改订一切不平等条约。7月5日，蒋电冯玉祥、阎锡山、李宗仁，主张裁兵救国：“今日非裁兵无以救国，非厉行军政财政之统一无以裁兵”，要求与中央切实合作裁兵。7月11日，蒋、冯、阎、李四巨头在北平汤山举行“善后会议”，会议进行了四天，对于裁兵问题，最后决定成立编遣会议解决。

而在政治分会问题上，蒋此时并不主张裁撤，而是主张建立。早在6月25日，国民党中央政治会议临时会议就已议决，任命李石曾等13人为北平临时政治分会委员，李为主席，未到任前由阎锡山代理。北平政治分会于7月6日蒋在平期间正式成立。同时，与奉谈判时，蒋提出要在东北建立政治分会。

关于政治分会，早在1928年2月3日，国民党二届四中全会就作出决议：“中央政治会议及各地方分会，可仍存在”，但要“候第三次全国代表大会决定”。也就是说，虽经中政会“通盘筹划，于广州、武汉、开封、太原四处设立分会”，但其最终命运如何，尚未可知。而且还规定：“各分会专理政治，不兼管党务”，各地政治分会虽还“存在”，但权力被缩小了。显然，主导国民党中央的蒋介石已有意撤销政治分会。到8月，五中全会通过蒋提出的政治分会存废案，决定“将各地政治分会限于本年底一律撤销”，并对政治分会暂行条例进行修改，再次削减政治分会权力：在“条例第四条‘政治分会之决议案，交该特定地域内之最高级地方政府执行之’之下增加：但不得以分会名义，对外发布命令，并不得以分会名义，任免该特定地域内之人员”。不管党务，又不得以分会名义发布命令、任免官员，那政治分会岂不名存实亡，其权力与地位实际上已沦落为其指导区域的最高行政机关。

从四中全会到五中全会，蒋裁撤分会以集权的意图是明显而连续的。而在6、7月间，蒋却积极组织北平政治分会，显然是想给奉系树立一个榜样，掩盖其裁撤意图。而蒋积极要求奉系成立政治分会，先行易帜，其目的，一方面是要收北伐完成与统一告竣的双重政治效果，另一方面则是要把奉系圈到“套子”里面来，以便在“削藩”时，把奉系也一起削弱。在五中全会分组审查提案时，还发生了下面一个小插曲，可以使我们更加看清蒋企图“削藩”集权的目的。8月9日，二届五中全会分组审查会在审查政治分会存废案时发生争执，中央监察委员张静江、李石曾因此离宁赴沪。8月12日，蒋亲赴沪劝张、李二人回宁参加五中全会，张、李表示拒绝，蒋于次日返宁。李石曾、张静江均是国民党内元老级人物，在蒋反共清党时也都是积极支持蒋的党内主要力量。与蒋如此的关系，都为政治分会存废问题争执得负气出走，说明在五中全会之前关于政治分会问题，蒋并没有提出于党内讨论，至少也是讨论不充分。在存在如此巨大分歧的情况下，五中全会通过了政治分会存废案，决议裁撤政治分会，表明蒋裁撤决心之大、集权欲望之强。

五中全会虽然作出了裁撤政治分会的决定，但1928年底并未真正裁撤，而是延期了。12月10日，北平政治分会主席张继电请中央暂不裁撤政治分会：“继（即张继——笔者注）承分会主席，当愧无可建树，上报中央，下慰民众。惟亲见地方疾苦，匪徒猖狂，共党亦到处潜伏，蠢然思动，稍一不慎，大乱随之。而各省市政府又束于权限，不相统属，安定社会之策，分别施行，恒苦未周，是非有政治分会代中央指导而监督之，使散漫者整齐、个别者一致 [不可], [否则]将失政治上运用之灵活。惟五中全会决议，分会应于本年底裁撤，距今仅20余日，而一切规划中之地方治安与人民救济问题，将陷于中断，无可收效也。统察五中，所以决议年底裁撤之意，似为同时决议18年1月1日，开三次全国代表大会，自有补救之方。今则代表大会既延期，而分会若依然裁撤，则一旦使中央与地方失此承上启下之连锁机关，在政治全盘上打算，恐滞碍难行之处不少，应请援代表大会延期之例，由常会决议暂不裁撤分会，留待第三次大会之决定。继以职责所在，感觉较为亲切，不敢不提出中政会，敬请公决。”张电中，对于不可裁撤政治分会理由的解释，大部分是对国民党政治的粉饰，实际原因就是一点：“援代表大会延期之例”。三全大会延期之因，其实就是政治分会延期裁撤之由，也就是国民党内派系间的权力斗争，而张继显然有意回避此点。12月27日，国民党第189次中常会通过政治分会案，决议：各政治分会依二届五中全会决议，“应于本年度裁撤。现在第三次全国代表大会已延期举行，国军编遣事宜，方在进行，为各省政务之指导及经过一切事件之结束计，应予以结束之时期。兹定决定各该分会展期至（1929年）3月15日以前裁撤，并申令各该分会须确守分会暂行条例之规定，不可逾越权限，以期行政系统，日就整饬”。在国民党189次中常会中，对于延期的解释就比较现实了：“国军编遣事宜，方在进行。”此时，国民党内各实力派的注意力正集中于军队编遣的博弈上，三全大会都已延期，裁撤分会也就更不可能如期进行了。

五中全会后，蒋整合东北削弱奉系的计划虽已暴露无遗，但他并不急于在政权上积极整合。迫于党内权力斗争的现实，蒋以退为进，默许阎锡山成立太原政治分会，并明令“阎以太原政治分会统辖察绥两特别区”，还同意延期裁撤政治分会，造成他在政治分会问题上似无强势地位的假象，以期再次诱导奉系成立政治分会。当然，奉系并没有如蒋所愿，因为在五中全会后随着形势的变化，奉系不再仅仅要求成立并控制政治分会，而是要求成立并控制政治分会的替代者，也就是最终成立的东北政务委员会。

（二）第二阶段谈判：政权过渡方式的敲定

蒋于7月25日返宁后，命方本仁为代表赴奉，继续与张学良商洽易帜。8月4日，张学良见方本仁，提出东省统一的三步骤：“第一步，停止热河、关内军事行动，所有军队由国府收编给饷；第二步，三省政治分会人选，由三省人员充任；第三步，党务指导委员会须三省政府同意后始成立，然后易帜。”8月，东北临时保安委员会早已成立，奉系所要求的“政治分会人选，由三省人员充任”，准确点说就是要求由“保安会人员充任”，即由保安会改组为政治分会，奉系完全控制，这与之前奉系的要求无异。而国府中对于奉系易帜诚意质疑者则认为，东北“组织政治分会，人选不能限于东三省籍人”，显然，国、奉对于政治分会问题仍暂难妥协。

五中全会后，国奉双方准备在南京召开双方代表会议，继续谈判。为了在谈判中维护己方利益，东三省将领于8月14日，即在国民党二届五中全会即将结束前发表声明，称“与南方妥协，须不堕权利”：“近查外间对于我三省内部，颇多谣传，兼有或挑拨作用。岂知三省内部，自雨公（张作霖——笔者注）仙逝后，各方团结，异常坚固，一切行动举措，均惟上峰命令是遵。至于妥协问题，关系三省前途甚巨，自为各将领所最注意者。前曾一致主张，由张学良全权负责，决定相机处理一切。只要张学良能俯从众意，且能维护三省权利，各将领自无不乐从。倘不幸而发生意外波折，即各将领亦愿赤臂效忠，即肝脑涂地，均所不惜。”三省将领发表此声明，虽有释疑作用，表示三省内部团结之意，但对于与国府谈判，却提出须“维护三省权利”的要求，这就增加了国、奉谈判的难度。

8月初，日本派特使林权助赴东北以吊祭张作霖为名阻止东北易帜，甚至扬言敢冒干涉内政之大不韪，奉系被迫延期三个月以应对。所以五中全会后蒋改变了谈判策略，将关内问题与关外问题分开，企图各个击破。他不再急于让东三省易帜，而是首先解决关内问题，如关内的直鲁联军残部、热河归属和关内铁路车辆归还等，这些内容成为五中全会后三个月里国、奉易帜谈判的主要内容。

对于直鲁军联残部，奉系提出和平解决的方针，但最终张宗昌拒绝下野、缩编。9月中旬，在和平解决直鲁联军残部无望的情况下，国、奉合击直鲁联军残部。肃清直鲁残部，是蒋采用分别处理、各个击破策略所取得的第一个成果，也是唯一的成果。同时这也使国、奉关系更为密切。鉴于此，蒋认为再次促使奉系易帜的时机已到，便提出于双十节易帜。

为了促使奉系易帜，蒋还特地提名任命张学良为国民政府委员，并催促张尽快“更换旗帜，宣誓就职”。而张学良虽表示接受国府委员职衔，却没有立即响应易帜。10月10日，张致蒋一电，申明理由：“（一）东省易帜，早具决心在前，实因某方之压迫，致生障碍。当时敝处与之面约以三个月为限，届期即行易帜，详情业请方耀庭兄（方本仁——笔者注）转达，承电示谓已派张岳军兄（张群——笔者注）赴日解决此事，不知彼方论调如何，未蒙示及。现计算约定之期，已不甚远，敝处拟积极准备，事前秘不使知，筹备就绪，即行通电宣布，以三省同日实行，以免彼方又生狡计。（二）政治分会，五次会议虽主取消，惟东省情形特别，此种过渡办法，绝不能少，拟请中央将东北政治分会及奉、吉、黑、热各省省政府主席分别任命，使易帜就任之事同时举行，庶可一新耳目。（三）关于军队服装，中央当有规定，事虽微细，惟观瞻所系，必须整齐划一，拟求将前项服装图样及公文程序手续已经颁布者，每种各备数份，派员交下，以资仿效，而归一律。”第一项，仍是以日本为借口和托词，并言明三个月的期限。第二项，提出东三省易帜的关键要求，必须成立政治分会，奉系必须控制东北政权。第三项，则是暗示国府，若不满足要求，则不可能“整齐划一”，即不会按照国府的意愿行事。

8月29日，胡汉民在香港发表谈话，提到政治分会问题：“政治分会产生于军事时代，所谓过渡办法是也。现今已入训政时代，自然无存续必要。”孙中山去世后，胡汉民成为国民党内阐释三民主义等孙中山理论的最权威人物。在谈话中，胡明确指出了政治分会存在的时代性和暂时性，也就是说政治分会的裁撤是必然的。

张电中所言“过渡办法”，其实一语双关，表面是指胡汉民所言从军政时期到训政时期的“过渡办法”，即政治分会；实则是指奉系政权到国民党政权的“过渡办法”，即政治分会的替代者。因为国民党中央全会已经作出裁撤政治分会的决议，绝不会因为奉系反对而随意更改，那么奉系再坚持要求成立东北政治分会实际已无任何意义，所以张在电中所说“此种过渡办法，绝不能少”，实际是暗示国府，政治分会虽可取消，但必须成立类政治分会的“过渡办法”，即必须保证奉系对东北政权的控制。否则于“绝不能少”之前，张就应以“分会”或“该会”明示之，而不应是“过渡办法”的含糊一语。

前面提到奉系要求由保安会改组为政治分会，五中全会后政治分会裁撤已定，只是时间问题。所以保安会改组之意也就是暗示国府，不解决“过渡办法”问题，奉系就不会裁撤现东北最高权力机关——东北临时保安委员会，就要坚持独立政权之地位。而这又必遭坚持统一之国府反对，所以保安会改组之意，也是促使国府早日解决“过渡办法”问题。另外，“绝不能少”这种话语，也明显不是下级对上级说话的口吻，而更像是两个政权之间最后通牒式的话语。这与奉系所标榜的“服从中央”“服从国府”的口号完全相反，显然在统一和服从的幌子下，奉系正在进行着一个政权与另一个政权——南京国民政府——平等谈判的事实。结果显而易见，为求统一之名，国府作出让步，虽裁撤了各地政治分会，却在东北成立了由保安会改组而来的、具有政治分会职能的并由奉系完全控制的政务委员会。从中我们就可以看出奉系在东北建构政权的目的了。

直鲁联军残部解决后，关内其他问题成为谈判的焦点。对于关内问题，蒋虽想把它们与关外东北易帜分别开来解决，但奉系却把关内问题与关外问题捆绑起来，要一并解决，也就是关内问题成为关外易帜的条件和筹码，以实现易帜后奉系政治利益的最大化。例如，关于热河问题，国府要求“罢免汤玉麟，后任须以国府任命者为热河总司令”，而奉系则认为“汤之更迭，因奉天内部关系，难急遽实行”，并要求热河“归奉天政治分会指导监督”。“就热河与奉省之地势言，热河实为奉省之屏藩，故若划归国军统治，则在军事上，足使奉省颇感不安”，所以对地盘问题，奉系“坚持到底，决不让步”。对此，被派到东北接洽车辆问题的桂系代表叶琪就有深刻认识：奉系“惟对东三省及热河地盘仍图掌握”。而对于热河，早在7月国民党中央执行委员会就作出议决：热河为北平政治分会政治指导区域之一，即热河划归国府为其既定方针。显然，国奉双方在热河归属问题上严重对立，没有一方的妥协让步，热河问题就无法解决，而热河问题悬而不决，关外易帜更无从谈来。

关内车辆问题，国府于10月1日提出：“请在协议未臻妥协前，尽先放还一半，以供干线运输之需。”然而奉系并不积极先行放回车辆，而是提出四项条件：“一、此项留用之京汉、京奉、津浦、京绥、正太五路车辆仅可拨还一半，其余一半补充三省国有省有各铁路之运输事宜；二、交还车辆须经双方代表互换意见，圆满后由双方最高军政当局签字，始开能放还车辆；三、此项拨还车辆须由外交团担保尽充商事运载之用，不得移作军用。奉方所留之车辆亦决不移作军运，以符维持交通之至意；四、所有拨还及留用之扣留车辆于双方意见互换后，由双方派员择其堪于使用者及不堪使用者，平均分拨之，以免向隅而资应用。”后来国府又作出让步，提出“奉方扣留之车辆中，须即交还1000辆”，以便先行恢复交通和经济，然而奉系则仅同意“第一次交还500辆”。

奉系所扣关内机车400辆、车皮5000余辆，共占全国火车车辆的4/5，这对全国交通乃至经济都影响甚大。以平奉路为例，“平奉铁路经战事后，损坏甚巨，经济枯窘，车辆奇缺，致商货堆积，无法清运”，为了整理路务，平奉路局“加收临时整理费”，而此举惹来商民的强烈反对。所以关内车辆实际是奉系在国、奉谈判中所掌握的最大筹码。因此，奉系才会小题大做，要求“由外交团担保”，还明确说明最多“仅可拨还一半”，不能全部放还。此外，奉系所要求的双方代表“互换意见”，也有话外音，我们从张学良给到奉接洽车辆问题的铁道部次长王征的答复中，就能找到答案。12月，王征两次出关与张学良磋商车辆归还问题：第一次磋商“张以关内各军扣车”军用而非商用为借口，未有结果；第二次磋商张表示，“放还车辆，本奉方应办之事，但手续上须俟政治问题解决之后，目前尚难谈及”，仍未有结果。可见，奉系所说“互换意见”，绝不是“互换”有关车辆交还的“意见”这么简单，看来“奉方将利用车辆问题，使与国府妥协交涉趋于有利”的时评并非毫无根据。然而东北易帜后，“政治问题”已解决，但车辆问题并没有因而迎刃而解。1929年1月13日，北平政治分会以“杨常”已死、障碍已除为由，命河北省政府电询张学良关内撤兵、滦东五县交还和放回车辆三问题如何解决，铁道部长孙科也电张催还所扣车辆，然奉系答应放还者仅数十辆。到了1929年4月，东北易帜已4个月有余，铁道部次长王征竟还用“挤牙膏”的方式向张学良索要车辆：请张学良预备完好机车4辆、列车2列，专为北宁、津浦两路会同组织京辽直达通车之用；又向张暂借机车3辆、列车2列，以筹足总理奉安用车。可见奉系根本就不愿归还车辆。

易帜谈判期间，奉系以车辆问题为筹码，目的是要换取政治利益的最大化；而易帜后，奉系仍不归还车辆，致使交通和经济不能迅速恢复，其目的显然是基于铁路巨大的经济和军事价值的考虑，诚如王征所言：此问题“实为政治与军事问题”也。

关内问题悬而不决，关外问题亦是僵持不下。蒋双十节易帜的要求，被张拒绝后，10月12日，蒋电张：“易帜之事，全属我国内政，彼方（指日本——笔者注）本不能公然干涉。况目下党国形势，团结一致，彼尤无可借口，为从来所未有。此正其实，如尊处果能出以决心，中正深信彼决不敢有所举动。务希毅然主持，三省同日宣布，愈速愈妙。”即便蒋心情急切、态度诚恳，然张却始终顾虑日本干涉，并以之为借口拖延易帜。10月13日，张电蒋，除致谢推举为国府委员外，并谓：“承示亟速恢复交通与改悬国旗各事，莫不深表赞同。惜因外交环境关系，不得不分别缓急徐图解决，免滋意外纠纷，总期实践前约，昭示国人。”为了消除奉系继续以外交问题为借口拖延易帜，10月16日，蒋电张明确表明东北外交由中央统一办理：“田中特派要员来京谈商租权问题，弟已口头允其由中央直接商决，不使兄为难，兄也以此复彼，万不可再与其局部交涉，以中其分拆之计也。”然而奉系仍拖延易帜，于是国府于10月26日质问奉方：“刻下三省外交，既归国府负责办理，是三省外交障碍已除，奉方依然借口外交关系，而屡次迁延，不果易帜，难免不怀疑奉天无具诚意。”而奉方则“陈述奉天内部尚有问题，坚求谅解”，即以奉系内部矛盾与分歧为理由和借口，坚持延迟易帜。从外交问题到内部问题，虽也是实际情况，但奉系所为不免给人借故延迟的印象。奉系所以屡次延迟，其实是因为国府始终没有答应奉系对“东三省及热河地盘仍图掌握”的要求，更没有“明复一电”的保证。

面对僵持局面，蒋为求得于1928年内完成统一，最终作出全面让步。12月6日，邢士廉、王树翰携蒋介石致张学良亲笔密函离沪返奉。在密函中，蒋允“对外问题由中央负责办理，东北内政仍由现职各员维持，概不更动，东省应即易帜，以贯彻统一精神”。12月末，邢士廉、王树翰再次来宁谒蒋接洽，决定：“一、东北设边防司令正副长官，以张学良为正长官，张作相、万福麟为副长官；二、设东北政务委员会，委员人选，须商得中央同意；三、东三省及热河各省委员等项人选，由张学良推荐，中央明令任命；四、易帜之期，不必待至明年（1929年）元旦，应提前数日行之。”最终，国府以“明复一电”的方式，满足了奉系对东北四省的要求。奉系也实现了其易帜后政治利益的最大化：热河划归奉系成为东三省屏障，东北成立由奉系控制的政务委员会和边防军司令长官公署军政两机关，实际掌握了东北四省政权。