一 张作霖时期奉系地方政权的演变及对北京政府的控制

张作霖草莽出身，靠办保险队起家。1902年接受清政府招安，被任命为新民府巡警前营马队帮带，由政府通缉之匪转变为政府承认的地方武装首领。“这是本质上的转变，是他政治生涯中最关键的一步。”1911年辛亥革命爆发，东三省革命党人也在酝酿起义事宜。为了镇压革命，东三省总督赵尔巽密调张作霖率军进入省垣拱卫。由此“当张作霖36岁的时候，就进入了东北政治舞台的中心”。随后民国成立，张作霖的奉天前路巡防营被改编为陆军第27师，张任师长。该师是奉军的主要班底，也成为张作霖扩张权势的主要力量。此后，张作霖的势力逐渐扩大，于1915年排挤了奉天将军张锡銮，1916年又排挤了继任者段芝贵，遂成为奉天将军兼奉天巡按使。袁世凯死后北京政府更改官制，张作霖改任奉天督军兼奉天省长，至此奉系形成。1917年奉系夺取了黑龙江省，1918年张作霖被任命为东三省巡阅使，节制东三省军政，1919年又夺取了吉林省。奉系就此统一了东三省，成为在北洋各派系中可以与直、皖两派系鼎足而立，并具有全国影响力的重要地方实力派。之后奉系厉兵秣马，屡次进关，参与军阀战争，企图控制北京政府，并最终在1927年如愿组织安国军政府，张作霖也成为北京政府的最后一任国家元首。

（一）保安司令制度——奉系地方政权走向“自治”

奉系形成后，虽然控制了东三省，但其政权组织形式依然是遵用北京政府的官制。如1916年奉系刚形成时，张作霖身兼奉天督军和省长，该军民两署便是奉系地方政权的组织形式。1919年奉系统一东三省后，张作霖兼任东三省巡阅使节制三省军政，该巡阅使署便成为奉系地方政权的组织形式。但这种情况在1922年第一次直奉战争奉军战败退回东北宣告东三省独立后发生了变化，奉系开始建构新的政权组织形式——保安司令制度。

1．打起“联省自治”的旗号

1922年5月初，奉军在第一次直奉战争中战败，直系控制的北京政府乘机于10日褫夺张作霖本兼各职。对此奉系立即作出应对，张作霖于12日在滦州宣布独立，改称奉军总司令，并发表宣言：“对于友邦人民生命财产力加保护，所有前清及民国时期所订各项条约一概承认。此后如有交涉事件，请径行照会滦州本总司令行辕。自本月一日起，所有北京政府订立关于东三省、内外蒙、热河、察哈尔之条约，未得本总司令允许者，概不承认。”面对奉军大败，直军乘胜进击之势，奉系是大厦将倾，还是卧薪尝胆徐图东山再起，东北今后又将何去何从，如何发展，对此，东北社会各界产生了激烈的争执与分歧。

在下层民众中，有主张脱离北京政府东三省独立而后与国民党联合者，如旅沪同乡会赵锄飞认为“吴佩孚之投机恢复旧国会制宪，乃操纵中国政柄之权术也”，并建议：“要脱离北京政府宣布独立，免去今日一伪令，明日一乱命，挑剔三省军民自相残害。须早日与西南政府切实结合，谋主义上之互助，否则徒脱北而不结南，人将目之为殃民误国。”赵所谓的“西南政府”也就是此时国民党在南方所建立的军政府。

亦有主张息兵与直系谋和推进地方自治者，如旅江奉天公民代表广铁生认为“贯彻巡帅初衷，谋统一进步，要标本兼顾”，建议：“劝吴使觉悟，息兵谋和，莫背三省民心，致送国土”，“废都裁兵”，“双方赞助开国民公会，政府武人不得干预，定真正……纯良宪法”，“如彼方背叛东三省真正民意，只有自治地方”。民众的呼声，是民意的直接体现。以尊重民意标榜的张作霖不得不加以重视，而此时民意也成为奉系推行政治体制改革的社会基础。

在上层领导集团内，以王永江为代表的“文治派”文官群体则主张实行“联省自治”制度，以少数军队驻守山海关，其余各军则调回原防，力行缩减军备，发展东北。并于5月19日由奉天省议会召开会议，宣布东三省实行“联省自治”，同时仍公认张作霖为东三省巡阅使兼奉天督军、省长，并推举其为东三省保安总司令。虽然以张作霖为代表的“武人”对内对外也均宣称东三省自治，自5月1日起东三省政务由东三省人民自作主张，并以后满蒙交涉，由奉做主，但张作霖始终意欲再战，以图雪耻。然而随着奉军于6月中旬在山海关附近与直军的再战仍以失败告终，张作霖不得不接受议和，并与直系签订停战和约。对东北的政治改革，在众人仍拥护张作霖为东北首领的前提下，张也不得不遵从众议，接受“联省自治”的主张。

2．《东三省联省保安规约》——奉系自治政权的合法性

东三省要脱离北京政府而实行联省自治，自然要由东三省各省议会均决议通过才具有合法性。为了便于三省采取统一行动，6月1日，奉、吉、黑三省省议会在奉天组成了东三省省议会联合会，成为名义上的东北最高立法机关。6月8日，东三省省议会联合会“推举”张作霖为东三省保安总司令，孙烈臣、吴俊升为副司令，正式宣告“联省自治”。7月15日，张作霖正式成立东三省保安总司令部，“所有部内应设职员即由巡、军两署及镇威军总司令部人员改组择充委任”，并下设七处：参谋处、副官处、军务处、军需处、军法处、军医处、秘书处。与此同时，各省议会又陆续“推选”王永江为奉天省长，魁升为吉林省长，于驷兴为黑龙江省长。这些选举并非出自议员本意，而是受到奉系的强迫而不得不为。原本吉林省议会选举其议长于源浦为吉林省长，黑龙江省议会选举其议长梁声德为黑龙江省长，二人皆为本省人，本合“联省自治”与“军民分治”之原则，但张作霖却指定魁升为吉林省长候选人，于驷兴为黑龙江省长候选人，要求各省议会改选。魁升，虽然是吉林永吉人，但从1919年8月起便一直任奉天省政务厅厅长。于驷兴，虽长期在黑龙江任职，历任绥兰道尹、政务厅长，时任教育厅长，但却是安徽寿县人。可见即便是实行自治，奉系仍要把吉、黑地方政权掌控在自己手中。“对文官们说来，军政与民政分离，并由议会选举省长的权力是自治联盟计划的基础。因此，张作霖对吉林和黑龙江两省选举的干涉和否决，是对他们的期望的明显打击。”

东三省实行“联省自治”，除了设立立法机关，确立军民两政分治的原则外，更重要的是要制定东三省联省保安规约，希望以此来约束“武人”，确保自治的实行。但其结果不尽如人意，张作霖的权威不但未受任何影响，还因为该规约的制定被赋予了奉系继续统治东三省的合法性。

8月12日，东三省保安总司令部为制定联省保安规约发出通告，规定东三省联省保安规约由东三省省议会联合会负责起草，保安联合会组织则“由三省军民两署及五会联合会，奉吉江军民两署各1人，三省议会各5人，三省农、工、商、教各会各1人”组成，同时要求“各机关各团体查照议定办法，各速进行，并将推定人员务于8月21日齐集奉天省议会”。

但迟至24日，东三省保安联合会才召开成立大会。当天下午1时举行开会式，三省会员一共有31人（参见表1—1）。其中三省议会方面有会员15人，所占比例约48%；三省法团方面有会员10人，所占比例约32%；三省军民两署方面有会员6人，所占比例约19%，即议会、法团、军民两署会员比例为5∶3∶2，可见议会在该联合会中之地位。在开会式上，首先由张作霖的代表杨宇霆向各会员及来宾报告开会宗旨：“总司令因事务总忙，特遣宇霆代表到会，将开会宗旨向大家报告。总司令蒙各界推戴，又有桑梓关系不得不勉为其难。惟在督军、巡阅使时代，莫不各有官制。保安总司令既经各界推戴，其职权若何，尚应规定明确，故有东三省规约若干条之提议，诸君对于三省利弊……凡所规约有无弊窦，务请知无不言，以资尽善。”奉系将该规约定义为保安总司令的官制，这与文官群体和社会各界法团期望约束军权伸张民权的主张相差甚远。所以在随后的来宾演说中，针对规约性质首先便产生了争执与分歧。由于文官群体与议会早在前一轮省长选举中败下阵来，并屈服于奉系的强权，故此时他们的代表仅站在中立的立场发言。官地清丈局会办林成秀说：“政权施行之际，约分官权、民权两种，官权盛则民权衰，民权盛则党派起，循环不已，政治实无良善之日。该规约所载，于政权运用之际，务须审思评虑，尽善尽美，以期有利无弊。盖规约者，实三省治乱关头未可忽略者也。”黑龙江省议员于北忠说：“此会之开，原为推戴张使，所以推戴张使者，为张使能保护三省治安也。然欲为三省治安，对内则宜团结人心，对外亦须团结坚固，使外人无隙可乘，然后于保安二字方有把握。”其态度显然是不偏不倚，军方与法团两不得罪。而最后发表演说的醒时报社长张兆麟则说：“本报鼓吹自治已非一日，保安责任虽属张帅，其实仍赖各界互助……敝人以为凡在三省谋产业者，对于保安、对于民治均与有责，故今日之会关系极为重要，万不可儿戏视之。”张的发言虽然没有明确反对规约的官制性质，但显然其对奉系将规约仅定为官制而排斥民权参与表示了不满。

同日，在审查由东三省省议会联合会草拟的带有宪法性质的保安规约草案后，东三省工、农、商、教育等法团代表对规约的性质提出了质疑。各法团代表认为，该“规约原根据保安二字，即当以保安二字为前提”，因此该规约之性质“并非变相宪法”，而是“东三省联合保安一种章程而已”，“军政机关、实体法团参加其间，而共同组织一种参政规则而已”。进而提出施政原则：“当先组织东三省保安联合会”，“藉此为维持政局之助，由本会推举正副会长并组织各部，推举参议干事。凡东三省保安事件，由东三省保安联合会审议之，由各省政务官执行之”。

奉系将规约认定为官制，自然是要借三省民意赋予保安总司令的合法性，并取得如同督军、巡阅使一样继续专制东三省的权力。三省法团虽然不赞成东三省省议会联合会将规约定为宪法性质，但也不赞同官制性质，而是坚持规约为联合保安章程性质，重点是“联合”，是各法团也要参政，要与议会、军、政机关一起共同组织保安联合会，并以该会为东三省最高行政机关，三省保安事件均由该会审议，而后交由各省行政机关执行。显然保安联合会要凌驾于保安总司令之上，是对奉系统治权的挑战。

针对规约的性质，草拟者东三省省议会联合会认为应是宪法，即实行议会政治，自然更利于议会一方；东三省法团认为应是联合保安章程，各法团也要参政议政；而掌握实力的奉系则认为规约即官制，是保安司令统治东三省的合法性体现。三方争执与分歧的结果，自然是以军队为后盾的奉系获得胜利而告终，但为了获得合法性，各法团参政的要求也得到了奉系的同意，保安联合会名义上被赋予了最高行政机关的地位，并得以保留。

8月25日，保安联合会开谈话会，目的就是要协调各方意见以取得一致。杨宇霆在会前被众会员推举为会议主席，主持会议，并首先发言，再次强调了规约的官制性质：“规约性质与宪法不同，诸君莫误认为规约为宪法。盖规约者，系总司令一种官制官规。在巡阅使时则有巡阅使之官制官规，在督军时代则有督军之官制官规，俱有明令可以遵循。……今诸君所拟之规约未免与宪法夹杂，实与总司令召集提议之旨不合。”而在随后的讨论中，主要是修改规约草案，将具有宪法色彩的条文逐一删去，而保留具有官制性质的条文，并将个别字句加以修改。而其中意见分歧最大的保安联合会职权及其是否继续留存，吉林商务总会代表关启瑞认为：“此条关系保安极为重要，绝不可删”，结果“众谓暂且搁置，以待开大会时再行讨论”。

26日，保安联合会召开大会，对修改后的规约草案加以详细研究并定稿。其方法是逐条宣读，逐条修改。由于前一日讨论会已基本形成统一意见，故争议仍是保安联合会问题。杨宇霆说：“此条拟改为东三省共同保安事宜由总司令主持之，遇有重大事项，由总司令召集东三省省议会联合会及各法团联合会议决行之，大家以为何如。”而众会员意见不一：“时有谓仍由保安联合会议决行之者；有谓保安联合会未必永久存在者，仍以省议会及各法团议决行之为是者。”对于争执，杨宇霆提议：“先将条文前章通过，其后章仅属文字关系，无甚重要，俟条文全体通过后研究保安联合会是否永久存在，再行改正”，众会员赞成该办法。在规约十三条全部通过后对东三省保安联合会是否存在问题的讨论中，吉林商务总会代表关启瑞“主张永久存在”，吉林省议会代表程万里“主张存其名义，必要时有重要事项时再行召集”，吉林农务总会代表苗全主张“保安联合会当然存在，无研究之必要”。最后由杨宇霆提议“赞成东三省保安联合会存在者请起立”，由于“起立者多数”，故决定保留该会。

8月28日，东三省保安联合会举行闭会式。此次会议通过的东三省联省保安规约共计13条，其主要内容：一方面是赋予东三省保安总司令继续统治东北的职权，即“东三省军务由保安总司令统辖”，“东三省保安总司令由省议会联合会选举，副司令由总司令任免”，“东三省共同保安事宜，由保安总司令主持之，遇有重大事项须由保安总司令召集，由东三省保安联合会决议行之”。另一方面则是给予各法团和议会一定的参政议政权力，如规定东三省省议会联合会有选举东三省保安总司令的权力，东三省保安联合会得以保留，并拥有议决“重大事项”的权力，东三省各省“有与外人缔结条约合同，关系本省利害之事……未实施或新发生者须得省议会及各法团之同意”。可见，对法团而言，其参政议政的权力诉求得以实现。尽管这只是纸面上的权限，但起码说明各法团已成为东北政权中一支重要的参与力量。对议会而言，虽然制宪的要求被拒，但议会同样也获得参政议政的权力，同时东三省省议会联合会成为形式上的东北最高立法机关，加之在东三省保安联合会中议会所占比例最大（参见表1—1），使得长期不受重视的议会一跃成为关乎张作霖奉系政权的合法性的主要角色，也可使议会从中得到满足。

但纵观规约各条内容又可知，该规约最终还是被定性为保安总司令的官制，使得因被北京政府免职而失去全部合法性的张作霖重新获得了继续统治东北的合乎民意的合法性。东三省联省自治本以军民两政分治为基础，东三省省议会联合会为最高立法机关，东三省保安总司令部为最高军事机关，东三省保安联合会为最高行政机关。虽然该规约没有明确规定东北地方政权的组织形式，但对东三省保安总司令与东三省省议会联合会、东三省保安联合会的关系做了“明文”规定，由此亦可推知奉系地方政权表面上的组织形式（参见图1.1）。

而在奉系军事力量面前，无论是地位提升的议会还是参与政权的法团，均是奉系取得合法性的工具，其对保安总司令权限的限制也仅能停留在纸面上，因为条文规定本身就是含糊其辞的，并没有规定“重大事项”的标准，如果张作霖认为任何情况均构不成“重大事项”，那就无须召集保安联合会，由其“主持之”便可。并且犹如二者地位上升一样，奉系亦可以在必要时随时将其贬低并一脚踢开，比如自治两年后的1924年奉系发动了第二次直奉战争，并宣布重新以北京政府为正朔，之后又与北伐军对抗等，奉系均毋庸理会议会与法团的意见便是证明。此时奉系地方政权的实际组织形式是以东三省保安总司令为核心的保安司令制度，在东三省省议会联合会推举张作霖为总司令，东三省保安联合会制定完联省保安规约后，二者的任务与使命便基本宣告结束，而各省政府依然控制在奉系手中（参见图1.2）。

3．保安会的缘起

奉系地方政权采取保安司令制度的组织形式，并非此时首创，早在8月24日东三省保安联合会成立大会上，奉天省议会代表在发言中就曾对保安司令制度的起源做过介绍：“原保安会在晚清季年曾以敝会地点开会一次，所得成绩异常优良，今率三省之力又开保安联合会，其成绩定于当年而上可明言也。”所谓“原保安会”即1911年辛亥革命时为镇压革命党人起义而成立的奉天国民保安公会。辛亥革命爆发后，东北革命党人试图以和平方式驱逐东三省总督赵尔巽，但由于赵已密令张作霖回省保护，故受挫。此后在如何应对革命局势及东三省应持何态度的讨论中，赵尔巽提出“保境安民”的政治方针，并在张作霖的支持下，迫使革命党人接受了该主张。随后革命党人又试图在11月12日保安公会成立会议上宣布东三省独立，但同样因为张作霖的武力介入而功败垂成，赵尔巽当选为保安公会会长，张作霖当选为军政部副部长，新政权仍旧掌握在旧派人物手中。

当时，奉天省城设保安公会，各府、厅、州、县则设保安分会，均以保境安民为宗旨。《奉天国民保安分会章程》一共11条，主要内容是规定分会组织与职权：本分会“在地方官衙署设立”，“以保安为职务，有辅助行政之权责”，“设分会长一人，由府厅州县官兼任之”，“总理本地方保安一切事宜”。

因为普通民众只求安定的生存环境，所以从此以后“保境安民”就成为东北社会各界共同追求的政治目标，也成为奉系寻求合法性来源的主要执政理念，并屡试不爽。无论是1922年第一次直奉战争后，还是1925年郭松龄反奉后，抑或是1928年奉军退回东北后，只要在东北的统治受到外部力量的威胁，奉系就会祭起“保境安民”实行自治的大旗，均可顺利渡过难关。

4．截留国税与东北利权奉系化

在第一次直奉战争后，直系控制了北京政府，为了防止东北国税落入直系手中，奉系开始截留各项国税。与此同时，为了防止直系控制的北京政府利用东北各种利权获得外国贷款，奉系还宣布不承认此后北京政府与外国签订的一切涉及东北的条约。

1922年5月13日，张作霖令吉林省将所有吉省铁路收入款项截留，此后不得解归中央，并派人前往路局强制执行。同日张又致函满铁：“所有吉长、四洮铁路及东三省境内已未办各路，均由本省人民长官自为处理。于5月1日以后，无论何人，有对于外人指定东省路权借款情事，本省概不承认。”19日，奉系决定扣留东北各地关税、盐税及邮政等收入款项，不解交北京政府，以防落入吴佩孚手中。而为了防止在实施扣留过程中发生意外，奉系还准备了两套预案：一是营口、安东、瑷珲、珲春、哈尔滨各关“扣留关税之事”，各关洋员“如不肯扣留，即告明设关之埠港，我将布告商民作为自由港，概不收税等语”。二是“但使各关洋员能确实担保此后关余均由洋员手扣留，绝不办交北京，设法要求洋员予以凭据，则我三省即不扣留，亦未为不可”。

尽管如此，奉系截留国税的做法还是引起了西方各国的质疑和反对。如英、法、日三国公使提出抗议：“闻知张总司令近日发表命令，有5月1日起将东三省盐税以及其他各税一并扣留等语。查此项命令如果属实，势必破坏中国政府订立之条约及经济，终致引起与各该国极大之复杂问题。今该三国代表急欲明白声明者，即此项收入完全为担保外债之品，并在该各国处理支配之下，凡对于此项收入之一部分如有干预者，将认为非法的或暧昧的惹及中国政府之外交也。职是之故，该代表等提出抗议，极力抵抗，该代表等为今之计深盼望张总司令速即设法取消此种办法，以免自取失败为要。”

美国驻奉领事对东三省独立与扣留国税等事也进行了质询。对东三省自治问题，奉系“告以北京政府在吴氏强权之下，不能行使职权，所发命令不能认为有效。……东省人民对于张使免职命令当然不能承认，至以后如果政府再有此等不公正之举动，对于东省发强迫之命令，人民为自卫计，亦必有相当之对付”。对于扣留国税问题，奉系认为“现在东省应借重外交大事者，自不能不稍示和缓”。并告知该领事“已饬各盐关对于扣款事，稳健进行”，同时表示“奉天现在财政充足，本不愿以盐关各税扣留备用。惟东如不扣，则盐关各税必解至北京，归入吴氏势力范围，不啻接济敌人武力。如有人能保证于东三省事未解决以前不将盐关各款解京，东三省亦可从缓提扣”。

各国的质疑与抗议，无非是担心奉系不承认前清政府和北京政府与之所签订的各种条约，所以只要奉系对此类条约一概承认有效，那么东北截留国税一事自然也就没有阻碍了。因此奉系于6月3日作出如下决议：“现在东三省地方一切政治已经宣布东省人民自为主张，所有一切对外条约及协议各款，除本年5月1日以前订定者继续有效外，其在5月1日以后倘北京政府或将三省路矿林地及税收各项抵押借款者，三省概不承认。凡此期间对外缔结各约必须经交省议会议决，由东省长官签订方为有效。俟合法政府成立后再行归复旧制。”奉系就此正式承认了前清政府和北京政府过去所签订的一切对外条约，接下来截留国税的工作进入实质阶段。

就在作出上述决议的前几天即5月31日，奉系便已决定将奉省邮务收入拨至奉天省库；7月13日，张作霖令营口盐务局今后将盐税直接上交东三省保安总司令部；25日，张作霖又致书盐务稽核处，声明从本月13日起，东三省盐税收入全部用于东三省政费；30日，张作霖又决定取消东三省盐务所，限外国职员交卸职务。与此同时，各海关关税也都按月拨入东三省保安总司令部。

奉系如此截留并驱逐北京政府任命的各国洋员遭到了不少抗议与质询，如7月18日，英国领事对营口盐务局将盐税直接拨入东三省保安总司令部提出抗议；24日，德国驻奉总领事根据7月22日天津《华北明星英文日报》关于“张作霖宣告东三省自治”的一则报道向奉天交涉员进行了质询：对于东三省扣留国税各行动，“张巡帅确否分电奉吉黑三省各厅署实不详悉，想贵交涉员当知之，即请明告，以免悬揣”。

西方列强在向奉系提出抗议的同时，还通过驻北京的外交使团向北京政府施加压力。如7月24日，驻华外交使团责问北京政府，声称东三省和江西各省截留盐税一事“如政府无法解决，将与各省直接交涉”；8月22日，又向北京政府发出通告：“张作霖之截留盐税及东三省之外交状态，外交团认为违反条约，要求中国政府确实答复。”而北京政府虽然声称张作霖对外一切行为，均不发生效力，并表示已令张作霖即日将截留盐税交还，嗣后不得再有此“轨外行动”。但实际上，奉系此时根本不理会受直系控制的北京政府的所谓命令。

由于奉系此前已经承认了旧有条约体系，所以这些抗议声只不过是例行公事而已，东北从此切断了与直系控制的北京政府的联系，成为张作霖及其奉系的独立王国。

（二）安国军军政府的成立——奉系地方政权走向中央

东北宣布自治后，奉系在政治改革的同时还对经济和军事进行了改革，而随着奉系实力的逐渐增强，张作霖再次进关复仇雪耻的意愿也越来越强。经过两年的整军经武，1924年张作霖认为时机已经成熟，重新编组镇威军，于9月8日组成镇威军总司令部，15日正式向直系开战。10月24日冯玉祥发动的北京政变成为这场战争的转折点，11月3日吴佩孚最终败北，在大沽口登船南逃。11月中下旬，为了研究应对局势的办法，张作霖、冯玉祥、段祺瑞三方连续在天津召开会议。在20日的会议上，由于张作霖的支持，会议决定请段祺瑞先行入京，主持一切。段则于同日通电定于24日就任临时执政，组织临时政府，并称不愿称作总统，也不设国务总理。同时由直系恢复的第一届国会亦随着其垮台而解散。

段祺瑞就任临时执政后于12月4日颁布《中华民国临时政府制》，对临时执政的职权进行了规定，“临时执政对于外国为中华民国之代表”，对内则“总揽军民政务，统率海陆军”，同时“设置国务员，赞襄临时执政处理国务”。显然临时执政的职权相当于国家元首兼国务总理，段祺瑞欲揽总统和总理大权于一身、实行独裁的企图已跃然纸上。“然而因南方国民党人势力日大，北方奉系、国民军系等军阀倾轧混战，段祺瑞的皖系军事实力已丧失殆尽，故尽管段祺瑞仍自视为政治强人，但实际境况已与当年的黎元洪、徐世昌相差无几。”以皖奉合作为基础的临时政府本属过渡性质，以建立正式政府为目标，但终至北京政府结束，正式政府也未建立起来。

从法统的角度来说，1912年至1924年，除了袁世凯从1914年5月到1916年6月的两年间废除《中华民国临时约法》以外，其他历届政府都是属于临时约法的系统，其间虽不免有争执与反复，但府院制政体并未更动。虽然1925年12月26日，北京临时政府修正《中华民国临时政府制》，恢复设立国务总理，并任命许世英任之。然而临时执政的产生却没有任何法理依据，它只是出于以奉系为首的各派军阀的共同“推戴”，甚至一切组织和职权，均可通过各“巨头”会议协商来决定。自此以后，法统废止，而由军阀强权便可导致政体异化。因此说临时执政的出现无疑开了民国以来政治运作的恶例，同时也为后来张作霖无视法统而成立军政府开了先例。

由奉系支持的北京临时政府成立后，东北联省自治已失去意义，因此随后奉系宣布服从中央，取消自治。1924年12月5日，张作霖电段祺瑞称，巡阅使之职为军阀之祸本，应请裁撤，并愿从自身做起，首先解除东三省巡阅使。6日又通电宣布将镇威军名义及战斗组织一并取消，沿线驻军准备分期撤回防地，嗣后东三省军事进止悉听中央命令。10日，段祺瑞下令裁撤各省巡阅使，改督军为督办，并令张作霖仍节制指挥东三省军政。同日段特任张作霖督办奉天军务善后事宜，特任张作相督办吉林军务善后事宜，特任吴俊升督办黑龙江军务善后事宜。1925年1月7日，段特任张作霖督办东北边防屯垦事宜。18日，张作霖召集在省各要人开会，讨论废止东三省保安总副司令后，改组边防外交军务之办法。20日，张作霖就任督办奉天军务善后事宜节制东三省军政及督办东北边防屯垦事宜。取消东三省保安总副司令，接受北京政府的任命，即表明实行两年多的东北联省自治宣告结束。

虽然巡阅使裁撤，东三省保安总司令废止，东三省在名义上失去了最高军政统御机关，但由于段执政已以命令形式令张作霖继续节制东三省军政，所以实际上奉天督办即为东三省督办。而且张作霖又多了一项权力，即东北边防屯垦事宜，边防屯垦虽然涉及军事，但主要还是涉及民政，因而东北“各该地方官吏均归节制”。如此，东北军民两政仍然为张作霖所掌握，实行自治以来的东北权力格局并未发生变化，段执政的任命无非是对张作霖既得权力的重新肯定，并赋予北京政府任命的合法性而已。

第二次直奉战争奉军获胜后，奉系企图乘胜进军，扩大其在关内的地盘。但这与新兴的同样企图扩张势力的国民军系产生了矛盾。在段祺瑞的斡旋之下，两派暂时划定势力范围，奉系以津浦线为发展方向，冯系则以京汉线为发展方向。但由于奉军在战争中损失最多，而冯系国民军则是靠此次战争才发展起来的，所以奉系自然不甘心将大片地盘拱手让与冯系，而且此时以皖奉联合为基础的段祺瑞临时政府处在国民军的实际军事控制之下，这对于志在夺取北京政权的张作霖来说，自然也是无法容忍的。为了对付奉系，冯玉祥与早已对张作霖不满的奉军将领郭松龄、李景林结成“三角同盟”，共同反张。1925年11月下旬，郭松龄宣布举兵讨伐张作霖，由于李景林和冯玉祥均未能按计划行事，郭军最终功亏一篑。此事件的发生使得张、冯之间本已紧张的关系更加恶化。

1926年1月初，为了讨伐冯系国民军，奉直两系达成谅解，并商定：（1）双方共同以冯玉祥为敌，合力消灭冯系国民军；（2）事成后奉军出关，关外地盘由张作霖主持，吴不过问；（3）以直鲁归吴，以三特别区归张宗昌和李景林；（4）以后中央政府和陕甘豫地盘听吴主持，奉张绝不过问。在决定了奉直联合讨冯方针后，对于曾由其支持却实际处在国民军控制下的北京政府，奉系也不予承认，1月11日张作霖通电全国，声明段祺瑞既然丧失行政上之实权，今后“东三省与北京政府各部停止行政交通关系，废去东北边防屯垦督办之职名，专用镇威上将军之名称”。在奉直两军的讨伐下，国民军实力不济，频频后撤。4月2日，国民军派出代表与直系接洽和议，提出国民军谋和条件：（1）释放曹锟；（2）恢复法统；（3）将京汉全线交归吴佩孚；（4）国民军驻屯京兆；（5）协同吴军要求奉军退回关外。8日，吴佩孚派代表赴奉与张作霖磋商国民军求和问题。吴提出条件并征求张的意见：（1）恢复法统；（2）释放曹锟；（3）国民军全体改编，将领由吴任命；（4）以王士珍为临时海陆军元帅；（5）限5个月内召开新国会，7个月内组织大选。国民军所提条件利直不利奉，意图离间直奉关系，同时仍试图实际控制北京政府。而吴佩孚所提条件虽然接受了一些国民军条件，并提出了对直更有利的要求，但也是以奉直谅解条件为基础的，所以张作霖也只能表示大致同意。此时北京已经处在奉军和直鲁联军的围攻之下，要想让张作霖放弃攻冯已无可能。国民军无奈之下只得放弃北京，但在弃城之前，国民军于9日再次发动政变，派兵包围国务院，谓段祺瑞“祸国殃民，无所不至”，“迫不得已采用严正办法严行制止。一面恢复曹公（锟）自由，并电请吴玉帅（佩孚）即日移节入都主持一切”。段祺瑞则逃入东交民巷，于20日正式宣布下野，北京临时政府改组，胡惟德兼署国务总理，摄行临时执政职权。至此段祺瑞临时政府宣告终结，此后一年多的时间里北京政府元首一直处于虚位，而由国务总理代行国家元首职权，进行摄政。

将国民军势力驱逐出北京后，北京政权落入直奉两派系掌握之中。但随着6月以后国民党北伐的开始和强势推进，吴佩孚逐渐将兵力抽调南下。在对北伐军的战争中，无论是吴佩孚还是孙传芳均悉数败北。至1927年3月，国民党攻克南京，直系军事力量基本被消灭殆尽。此时北方军阀中尚存实力者仅剩下奉系，于是各方军阀逐渐向奉系靠拢，以期共同对抗北伐军，北京政权逐渐落入到张作霖的掌控之中。

1926年11月，在直系孙传芳与北伐军交战败势已定的情况下，奉系企图以支援直系为借口，派兵南下，并适时吞并吴佩孚、孙传芳残部，而后再谋对抗北伐军，称霸全国。在张作霖的授意下，孙传芳、张宗昌等人于11月29日以直鲁豫苏皖等15省区共同推戴的方式，推举张作霖为安国军总司令。12月1日，张作霖在天津正式就任该总司令，27日进入北京，以进一步实现其多年以来称霸东北乃至称霸全国的梦想。1927年6月16日，孙传芳、张宗昌等人又联名通电，拥戴张作霖为海陆军大元帅，并组织安国军政府。18日，张在中南海怀仁堂就任中华民国军政府大元帅。同日张颁布了《中华民国军政府组织令》，规定“陆海军大元帅统率中华民国陆海军”，“于军政时期代表中华民国行使统治权，保障全国人民法律上应享有之权利”，“置国务员，辅佐大元帅执行政务”，同时还规定“大元帅之命令国务总理须副署之”。

由上述组织令可以看出，军政府虽然也设国务总理，但仍属无权状态，总统和总理职权实际仍集于大元帅一人，张作霖成为军事独裁者。同日张作霖特任潘复为国务总理，组织内阁。20日，张特任王荫泰为外交总长，何丰林为军事总长，沈瑞麟为内务总长，阎泽溥为财政总长，姚震为司法总长，刘哲为教育总长，张景惠为实业总长，刘尚清为农工总长，潘复兼交通总长。张作霖就任大元帅后成为北京政府最后一任国家元首，奉系由偏居东北一隅转变成为北京政权的实际控制者。只是好景不长，在北伐军的凌厉攻势下，最终奉系退回了东北。