第一节 注重加强基础民生保障体系建设
民生主要指人们的基本生活需要和基本生活条件，“就业是民生之本，就学是民生之基，就医是民生之急，社会保障是民生之盾”[3]。新时期以来，新疆积极推进民生工程建设，初步建立并完善了就学就医、住房和社会保障的“三就一住一保”基础民生保障体系，以切实提高各族群众生活水平。
一 覆盖城乡的社会保障体系初步建成
社会保障体系主要包括社会保险、社会救济和社会福利等几大方面。在整个社会保障体系中，社会保险涉及内容较多且是最主要的保障形式，主要由养老、医疗和失业等几大保险构成；社会救济更多的是为无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以维持其最低生活水平的基本制度。
党的十八大以来，新疆维吾尔自治区党委坚持把全民覆盖作为社会保障工作的首要任务，加快推进统筹城乡、覆盖全民、人人享有的社会保障体系建设，以为新疆各族群众撑起民生“保护伞”。
（一）养老保险体系建设日趋完善
养老保险是社会保障的核心要素。随着我国城市化进程的加快，城乡统筹发展成为必然趋势，要构建制度化、可持续的城乡养老保障体系，为城乡居民提供基本生活保障。因此，建立健全社会保障制度，是我国社会经济持续发展的基本要求。
改革开放以来，新疆养老保险制度从无到有、从开始建立到逐步完善再到渐成体系，新疆结合自身发展实际情况，按照与经济发展水平相适应的原则，采取了一系列积极稳健的养老保险措施。尤其是进入21世纪以来，养老保险参保人数逐年增加，基金征缴率一直保持在95%以上[4]，为新疆的经济建设和社会稳定发挥了积极作用。
近几年来，新疆为确保城乡居民基本养老保险经办管理服务工作的顺利实施，自治区政府出台了一系列完善养老保险实施的政策，如《关于印发贯彻落实〈暂行办法〉实施意见的通知》（新人社发〔2010〕15号）、《关于转发〈国务院办公厅转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知〉的通知》（新政办发〔2010〕36号）、《关于印发自治区建立统一的城乡居民基本养老保险制度实施办法的通知》（新政发〔2014〕76号）、《关于印发城乡居民基本养老保险经办规程的通知》（人社部发〔2014〕23号）等。全面落实城乡养老保险政策，做到老有所养、老有所依，这对于推动养老保险体系建设具有重要作用。
新疆连续十年确保了养老金按时足额发放，并于2003年完成了企业历年拖欠的2.6亿元养老金补发工作。与此同时，新疆大力推行养老金由银行或邮局代发的办法，使全体新疆企业离退休人员养老金实现社会化发展和管理，向建立独立于企业单位之外的社会保障制度迈出可喜的一步。2011年新疆建成统筹城乡、覆盖全民的基本养老保险制度体系。2015年城乡居民基本养老保险基金收入25.9亿元，比2014年增加8.4亿元，增长48%；基金支出16.9亿元，比2014年增加7.5亿元，增长79.8%；基金累计结存49.9亿元，增幅位居全国前列[5]。
社会养老保险覆盖范围不断扩大，由最初的国有企业和集体企业逐步扩大到城镇各类企业及其职工、企业化管理的事业单位及其职工、城镇个体工商户和灵活就业人员。2011～2015年城镇职工参保人数年均增长率超过4%。2015年底，参保人数达到345.35万人，其中在职职工250.20万人，离退休人员95.15万人。目前的负担系数约为2.6∶1（负担系数=离退休人数/缴费人数）（见图2-1）。
图2-1 新疆维吾尔自治区参加城镇职工基本养老保险人数
资料来源：根据《新疆统计年鉴》（2012～2016）整理。
从2009年起，国务院开展新型农村社会养老保险试点工作，2010年开始在全国推广实施。2011年，新疆全区新型农村社会养老保险参保率达到98.5%[6]。2015年1月，新疆将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险正式合并为城乡居民基本养老保险制度，合并之后参保人数达到530.84万人，比2014年增加0.23万人，增长0.04%，基本上实现了应保尽保（见图2-2和图2-3）。
图2-2 新疆维吾尔自治区参加新型农村社会养老保险人数
资料来源：根据《新疆统计年鉴》（2012～2015）整理。
图2-3 新疆维吾尔自治区参加城镇居民社会养老保险人数
资料来源：根据《新疆统计年鉴》（2012～2015）整理。
总的来说，截至2015年，新疆新农保和城居保总计积累个人账户达到530.84万人，但是养老水平并不高，而新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的并轨，可以真正体现出分配更注重公平这一原则，逐步减小因制度设计缺陷而造成的城乡之间的二元差距。随着新疆推进城乡养老一体化政策，更多的农村老年人可以享受到高质量的社会化养老服务，定会有力地推动新疆社会保险事业快速发展。
（二）加快完善医疗保障制度、推进“健康新疆”建设
医疗是民生之需，医疗保险是社会保险体系的重要组成部分。21世纪以来，尤其是党的十八大以来，新疆维吾尔自治区坚持把医疗惠民作为重要的民生工程和民心工程，持续加大医疗卫生投入力度，积极推进“健康新疆”建设，人民群众健康水平显著提高，为现实“人人享有基本医疗卫生服务”的目标夯实了基础。经过十几年的发展，新疆社会医疗保险制度已趋于完善，在一定程度上缓解了各族民众“看病难、看病贵”的现状。
新疆现行的医疗保险制度包括城镇的公费医疗、劳保医疗和农村的合作医疗等。1999年，新疆维吾尔自治区人民政府下发了《新疆维吾尔自治区城镇职工基本医疗保险制度改革总体规划》，医疗保险制度改革开始在新疆全面启动，将城镇各类企业、国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工均纳入统筹范围，2003年又扩大到城镇个体从业人员和灵活就业人员。新疆是经济水平比较落后的地区之一，同时又是少数民族聚集区，且农村人口占全疆人口的60%，居民可支配收入相对全国来说较低，导致医疗保障资金投入不足，具体表现为新疆居民医疗保障水平低于全国平均的医疗保障水平。新疆社会医疗保险主要有以下特点：（1）各地州市缴费比例、保险待遇等差异较大；（2）各地州市纳入基本医疗保险范围的病种和疗法不同；（3）各地州市医疗保险结构不同；（4）多种付费方式并存[7]。鉴于此种情况，2011年，新疆大力推进城乡基本医疗保险工作力度。据统计，2011年新疆总人口达到2208.71万人，其中城镇人口962.67万人，农村人口1247.04万人。医疗总参保人数已经达到1656.34万人，占总人口的75.0%。其中，城镇基本医疗参保人数605.40万人，比上年末增加34.09万人，参保率达到96.1%；新农合作医疗参保人数1050.93万人，比上年末增加57.35万人，参合率达到99.7%[8]。
对口援疆以来，新疆维吾尔自治区按照保基本、强基层、建机制的要求，增加财政收入，深化医药卫生体制改革，建立健全基本医疗卫生制度，加快医疗卫生事业发展，优先满足群众基本医疗卫生要求。其要点是扎实推进医药卫生体制五项重点改革，包括加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立新疆基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进新疆公立医院改革试点，尤其是注重优化资源配置，保障偏远欠发达地区居民享有与城市均等的医疗水平。目前，新疆已建立起一个以基本医疗保险制度为主体，以职工大额医疗费用补助制度、公务员医疗补助制度、企业职工医疗保险制度为补充的多层次医疗保障体系[9]。2016年起，新疆开始全面整合城镇居民基本医疗保险和新型农牧区合作居民医疗保险，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，并在部分地州市进行试点，这对新疆基本医疗保险发展具有重大意义。
“十三五”期间，新疆将全力推进“健康新疆”工程建设，加大医疗惠民工程建设。2016年，新疆维吾尔自治区实施了新疆籍城乡居民免费健康体检工程，力图让健康体检覆盖“最后一公里、最远一家人”，从2016年9月至2017年2月，新疆全面完成了第一轮全民免费健康体检工程，累计投入资金14.99亿元。至2017年9月，新疆第二轮全民免费体检达670万余人，其中南疆四地州体检人数有458万人。此外，新疆还推行“两升一降”医改政策，进一步破除“以药补医”政策带来的看病难、看病贵问题。2017年8月31日，新疆各级各类公立医疗机构全面取消药品加成，降低药费、体检费，提高医疗服务价格。2017年8月，新疆维吾尔自治区卫生与计划生育委员会等七部门联合出台《自治区健康扶贫工程“三个一批”行动计划实施方案》，针对患大病、慢性病、重病的贫困人口进行分批救治，作为兜底保障。“三个一批”是指大病集中救治一批、慢性病签约服务管理一批、重病兜底保障一批，力争通过健康扶贫政策，有效解决新疆贫困人口就医问题。
（三）加大最低生活保障制度建设力度
最低生活保障制度是社会保障体系中社会救助制度的一个组成部分，是维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一张“防护网”。2007年，政府工作报告提出：“在全国城乡建立最低生活保障制度，对于促进社会公平、构建和谐社会具有重大而深远的意义。”
新疆的农村最低生活保障制度起步比较晚。1999年，自治区政府选择了经济条件较好的鄯善县开展试点工作，2004年又在克拉玛依市继续开展了试点，保障标准为每人每月90元。2005年9月新疆维吾尔自治区低保工作领导小组第八次会议决定，从2006年起，将全疆农村低保工作试点县进一步扩大到石河子市、和布克赛蒙古自治县、富蕴县、福海县、昌吉市、奇台县、博湖县和新源县，同年7月将试点县市的保障标准调整为每人每月102元。2007年7月1日起，自治区政府决定在全疆所有的县市推行农村最低生活保障制度。随着新疆最低生活保障等生活救助制度的全面建立，生活救助托底保障作用日益明显，实现了“应保尽保”。
近几年来，国家不断完善最低生活保障制度，国务院先后颁布了《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）等最低生活保障条例。新疆维吾尔自治区政府制定了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（新政发〔2014〕20号）等办法，进一步强化各级政府责任、完善政策措施、规范运行管理、加强监督检查，增强了最低生活保障工作的透明度和公信力，促进了最低生活保障工作健康、平稳开展。如2009～2014年，新疆城镇和农村居民最低生活保障人均月补助水平分别从176元和68元，提高到329元和129元。各类优抚对象抚恤补助金额增长约1倍。农村五保供养标准从集中供养3036元/年、分散供养2280元/年，分别提高到集中供养6750元/年、分散供养4301元/年[10]。截至2017年，新疆农村低保标准达到2855元/年，同比增加462元，全疆87万丧失劳动能力和无劳动能力的贫困人口已全部纳入低保范围，享受低保政策。
对口援疆以来，随着新疆经济社会的快速发展，各族群众收入不断提高，城市居民与农村最低生活保障覆盖面基本稳定。如图2-4所示，2011年城镇居民中有84.81万人得到政府最低生活保障救济，农村得到最低生活保障的人数有135.00万人，2015年末城镇居民最低生活保障人数为78.42万人，农村居民最低生活保障人数为132.26万人，全区有约210万低保对象。2016年7月，自治区政府还将38万兜底脱贫对象、护边员家庭人口和一线贫困边民纳入农村低保。
图2-4 新疆城镇居民最低生活保障人数与农村居民最低生活保障人数
资料来源：《新疆统计年鉴》（2012～2016）。
与此同时，近年来新疆也加大了社会公共福利建设力度。2011年，各类收养性社会福利单位拥有床位3.8万张，收养各类人员2.8万人，城镇各种社区服务设施达1491个，社会福利彩票收入22.54亿元，筹集社会福利资金6.60亿元，直接接受社会捐赠317万元。2012年，新疆各类收养性社会福利单位有548个，拥有床位3.9万张，比2011年增长3.2%，年收养各类人员2.8万人。全年销售福利彩票27.67亿元，较去年增长22.8%；筹集公益金8.06亿元，增长22.1%；直接接受社会捐赠1118.72万元，增长2.5倍。与2011年相比，2015年各类收养性社会福利单位床位数达5.4万张，增长42%；收养人数为3.5万人，增长25%；全年销售福利彩票39.81亿元，增长76.6%；筹集公益金11.58亿元，增长75.5%；直接接受社会捐赠2841.67万元，增加786.4%[11]。由以上数据可以看出，社会公共福利投入不断增加，有力地推动了新疆社会福利事业发展。
二 坚持就业第一，逐步完善就业保障体系
就业是民生之本[12]，关系到全疆各族群众的切身利益，事关新疆改革、发展和社会稳定大局。20世纪80年代中后期以来，随着新疆经济社会的快速发展，就业问题逐步凸显，尤其是进入21世纪后，就业形势更是不容乐观。虽然新疆产业总体规模有所壮大，但第二、三产业比重依旧较低，尤其是第三产业发展缓慢，餐饮等服务行业发展快，而金融、物流等服务产业发展严重滞后，吸纳劳动力就业能力较低。在城镇困难群众、大中专毕业就业压力增大的同时，来自农村富余劳动力转移就业人数也急剧增长，这已成为新疆社会发展面临的重要问题。
习近平总书记在新疆考察期间，就表示“就业工作最要紧”，要抓紧抓好[13]。2014年在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记强调：“坚持就业第一，增强就业能力，就业是最大的民生工程、民心工程、基础工程，必须抓紧抓实抓好。”李克强总理也指出：“就业是新疆最大的民生问题，以增加就业为重点，加快改善民生，促进社会稳定。”近几年来，自治区党委也始终将就业摆在民生工作之首，围绕民生科学发展，坚持就业第一，积极出台高校毕业生和困难群众就业、农村富余劳动力转移就业的各项政策和措施，逐步完善就业保障体系，扎实推进广大民众就业。2012年，新疆颁布了《自治区实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》，将就业政策上升为地方性法规，确保促进就业政策的连续性和稳定性，形成促进就业的长效机制，依法促进就业。2015年，新疆出台了《关于进一步促进就业创业工作的意见》，涉及8个方面25项政策，初步形成了对覆盖全疆各类就业人员的就业政策体系。2016年8月，新疆出台了《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》，政策覆盖范围更宽、内容更专、标志更高、政策更加实惠。积极的就业创业政策，为新疆各族城乡劳动力创造了良好的就业环境和更多的就业机会。同时，自治区党委、政府出台一系列惠民举措，实行“零就业家庭”特殊政策，发展职业教育以提高少数民族就业能力，推进南疆就业，力图通过各项就业举措破解就业难题，不断增加新疆各族群众收入。
（一）扎实推进大中专毕业生就业
1.积极完善就业相关政策
近年来，随着大中专毕业生数量的不断增长，就业压力逐步增大，自治区党委和政府为改变在疆大学毕业生就业难的局面，出台了一系列鼓励大学生到基层就业的政策。如先后下发了《关于鼓励大中专毕业生到新疆生产建设兵团工作的规定》（新党发〔2002〕19号）、《自治区党委、自治区人民政府关于鼓励普通高校毕业生到基层就业的意见》（新党发〔2003〕17号）、《关于印发〈新疆维吾尔自治区大中专毕业生自谋职业自主创业小额提供贷款暂行办法〉的通知》（新劳社字〔2005〕27号）、《印发〈关于进一步促进大中专毕业生面向基层就业的意见〉的通知》（新党办发〔2006〕9号）、《关于全面做好大中专毕业生工作的通知》（新党办发〔2006〕28号）和《关于支持和促进重点群体创业就业税收政策有关问题的补充通知》（财税发〔2015〕18号）等办法，全面落实高校毕业生面向基层就业的职业培训、创业扶持、税费减免、权益保障等各项就业保障政策。为鼓励和帮助在内地学习的新疆少数民族高校毕业生自愿回疆工作，新疆对高校学生到新兴产业领域创业进行减税降费，并给予创业补贴。这些政策和措施极大促进了新疆高校大中专毕业生就业水平，尤其是少数民族大学生就业形势趋于良好。
2.大中专毕业生就业形势逐步好转
2010～2014年，新疆先后解决了30.3万名高校毕业生就业问题，高校毕业生就业率和少数民族高校毕业生就业率分别达到88.6%和82.7%[14]。2014年新疆城镇登记失业率为3.17%，比2013年下降0.23个百分点[15]。2015届新疆高校毕业生共有75742人，其中专科（含高职，以下简称“专科”）毕业生37967人、本科毕业生32322人、硕士毕业生5312人、博士毕业生141人[16]。
图2-5 2015届新疆高校各学历层次毕业生占比
从图2-5我们可以看出，2015年在疆大学毕业生中，专科生占就业人数的一大半（50.13%），本科生占42.67%，本专科生是新疆大中专毕业生就业的重点人群。截至2015年12月16日，新疆高校毕业生已就业人数为67082人，其中新疆生源为56907人、疆外生源为10175人。新疆生源中，54821人在新疆就业，2086人到疆外就业。疆外生源中，5628人在新疆就业，4547人到疆外就业（见表2-1、表2-2）。2015届新疆高校毕业生总体就业率为88.57%[17]，就业形势不断好转。
表2-1 2015届新疆高校新疆生源毕业生就业地区分布
表2-2 2015届新疆高校疆外生源毕业生就业地区分布
（二）大力推进新疆尤其是南疆农村富余劳动力转移就业
新疆一盘棋，南疆是“棋眼”，就业工作是新疆尤其是南疆工作的重中之重。随着新疆农村人口的逐年增加和农业劳动生产率的不断提高，城乡富余劳动力过剩问题逐渐凸显，南疆地区人地矛盾也在不断加剧。南疆农村富余劳动力转移是解决当地农村劳动力过剩、促进地方经济发展、实现脱贫致富、促进民族团结的重要途径。从2002年起，新疆开始推动农村富余劳动力转移就业工作。据全国“六普”资料显示，“新疆农村劳动力人口为718.08万人，在少数民族人口较为集中的南疆地区，农村劳动力人口为459.21万人，占全疆农村劳动力人口的63.9%”[18]。截至2010年，新疆农业富余劳动力有219.74万人，少数民族占83.77%，大多集中在喀什、和田、阿克苏和伊犁等地州[19]。在新形势下，农村富余劳动力转移就业已成为新疆就业工作的重中之重，而南疆农村更是整个新疆富余劳动力转移就业的重心，少数民族富余劳动力转移也是南疆地区解决劳动力过剩、促进经济发展、实现脱贫致富和社会稳定的重要途径。
近年来，自治区政府和各地方政府都积极采取措施，加快农村富余劳动力转移。“十一五期间，新疆共计转移农业富余劳动力800万人次。”[20]对口援疆战略实施以来，新疆更是加快推进农村富余劳动力转移工作。2010年，新疆出台了《关于新疆促进零就业家庭就业的意见》，大力推动零就业家庭实现就业，以改善贫困家庭生活，四年时间里新疆累计消除零就业家庭27000多户，近三万名零就业家庭成员实现就业。同时，积极推动农村富余劳动力转移，截至2013年，“新疆连续三年分别转移农村富余劳动力210万人次、258万人次和272万人次，年均增加35万人次”[21]，劳动力转移人次不断突破历史新高。2015年，新疆维吾尔自治区为强化促进就业的主体责任，出台了《关于进一步促进就业创业工作的意见》，明确把农村富余劳动力转移就业作为宏观调控指标、列入年度考核指标，初步构建了各级政府、各有关部门促进就业的责任体系，强化了政府促进就业的主体责任。整个“十二五”期间，新疆富余劳动力转移就业成效明显，实现千万人次富余劳动力转移就业。2016年，新疆农村转移富余劳动力就业268.9万人次，通过农村富余劳动力异地转移安置就业，促进了广大农牧民增收，进一步优化了新疆农业和农村经济结构。2017年，新疆大力实施就业惠民工程，启动“政策落实年”活动，统筹实施城乡大就业，就业扶持政策继续从城镇向农村延伸，实现农村富余劳动力转移就业275万人次，全区转移就业总数、就地就近就业人数和转移内地企业就业人数均出现大幅度增长。
新疆尤其是南疆四地州是全疆贫困人口较为集中的地区，地区自然环境恶劣、贫困面广、基础设施建设薄弱、经济社会发展滞后、人民生活水平较为落后，农牧民收入大都依赖于简单粗放的农牧业，这本身难以解决农民的贫困问题，且有大量富余劳动力面临转移就业问题。据测算，南疆三地州每年约有105万农村富余劳动力，季节性剩余高达152万人[22]。长期以来，南疆地区由于地域与宗教文化的特殊性、教育水平及劳动力素质较低等问题，农村富余劳动力转移面临诸多困境。在南疆地区富余劳动力转移就业上，自治区坚持“四个立足”（立足产业带动、立足就地就近、立足疆内解决、立足援疆促进），以期加快南疆农村富余劳动力转移就业。如喀什地区近几年来加大富余劳动力转移力度，取得了较好成效。“2011年喀什地区外出务工人员共计55万，其中区内转移38.5万，服务业、小商贸、拾花工占66.2%，散工、零工占12.5%；区外转移主要从事制衣、皮革和电子产品生产，约占区外转移总人数的62.5%，其他则主要从事餐饮、零售、烧烤等。”[23]2012年南疆地区转移农村劳动力140.38万人[24]，富余劳动力转移步伐明显加快。
2014年，新疆出台了《关于发展纺织服装产业带动就业的意见》，以大力解决新疆富余劳动力就业问题，对南疆地区少数民族就业具有重要推动作用。如通过纺织服装全产业链积极吸纳当地少数民族就业，仅纺织服装业就带动了20万人就业，随着产业规模不断扩大，可实现百万人就业。从南疆地区的具体县市来看，近几年的富余劳动力转移力度较大，如策勒县，“2010年至2014年，策勒县累计转移农村剩余劳动力25.6万余人，其中向内地转移1818人”[25]（见图2-6）。相关资料表明，策勒县农村富余劳动力转移年均在5万人左右，当然近几年来也面临转移规模放缓、转移难度增加等问题。
图2-6 2010～2014年策勒县农村富余劳动力转移曲线
资料来源：马金利：《新疆少数民族农村剩余劳动力转移对策探析——以新疆策勒县为例》，《新疆社科论坛》2017年第1期。
面对南疆地区富余劳动力转移困难的问题，新疆积极加大疆内跨地区转移就业力度，以南疆地区为重点，与北疆地区的企业和团场建立精准对接，形成南北疆劳务合作格局，加快推进南疆农村富余劳动力转移就业。2015年以来，自治区政府更是将南疆农村富余劳动力就业作为最大的民生工程、民心工程、根基工程，不断完善城乡就业政策体系。对初高中未就业毕业生、青壮年农村富余劳动力、年龄偏大的农村富余劳动力、农牧区少数民族女性富余劳动力进行分类转移就业，以保障各个岗位各取所需。2016年富余劳动力转移就业268.9万人次，其中疆内转移就业达到66.98万人次[26]，疆内转移就业人数及比例逐步增加，有力地推动了南疆农村富余劳动力转移就业。
2017年4月，新疆实施了喀什、和田两地三年10万人就业计划，通过国有企业就业一批、重点产业就业一批、兵团师团就业一批、公益岗位就业一批、协作扶贫就业一批、非公企业就业一批，全力推动喀什、和田地区城乡富余劳动力有组织转移就业。2017年上半年，喀什、和田两地共计转移城乡富余劳动力近1.9万人次，南疆四地州共转移农村富余劳动力79.9万人次，完成目标任务的53.2%，有效促进了当地民生改善和经济发展[27]。
（三）积极推进城镇困难群众就业
做好困难群众的就业援助工作，是解决民生问题的重要举措，这既是民生工程，也是民心工程。援助就业困难群众，既是践行以人为本执政理念、促进党和政府惠民政策见实效的过程，也是进一步完善就业援助管理体系和服务手段的过程。为就业困难群众提供专项、优惠的政策扶持和有针对性的就业援助，是建立促进就业长效机制的重要支柱，是新一轮积极就业政策的着力点。为了建立健全就业援助制度，2015年，新疆维吾尔自治区政府印发了《关于进一步促进就业创业工作的意见》，形成了更加积极且有针对性的就业创业政策体系。该《意见》指出：要强化对就业困难人员就业的帮扶，对其给予社会保险补贴、岗位补贴、养老保险补贴、医疗保险补贴、失业保险补贴；继续对零就业家庭实施公益性岗位托底安置，坚持出现一户、认定一户、帮扶一户、稳定一户；提高灵活就业人员的稳定性，对就业困难群众实行优先扶持和重点帮助。大量相关政策的出台，对解决城镇困难群众就业具有极大推动作用。
三 实施教育惠民政策、大力促进教育公平
教育是立国之本，也是民生之本。人人享有公平受教育的权利和机会，是全面建成小康社会的重要标志之一。
自新中国成立以来，尤其是改革开放后，党和政府高度重视新疆教育事业的发展，从政策和资金等方面给予巨大支持，经过几十年的发展，在义务教育均衡发展、学校布局和教育基础设施建设等方面有了巨大进步，2009年新疆更是提前一年实现了“两基”攻坚目标。自2010年中央新疆工作座谈会以来，自治区政府始终坚持“以现代文化为引领、以科技教育为支撑”的战略选择，把教育放在优先发展的战略地位，每年投入500多亿元，教育事业发展迈进新阶段。
近年来，新疆维吾尔自治区政府把基础教育发展摆在更加突出的位置，制定了一系列教育政策，大力发展教育事业。2016年自治区政府出台《自治区南疆地区普及高中阶段教育条例》，计划从2016年11月1日起，对南疆四地州高中阶段教育实行免学费、免教科书费、免住宿费，并对家庭经济困难学生给予生活费补助。“三免一补”政策进一步促进了新疆教育的均衡化发展。
党的十八大以来，新疆维吾尔自治区党委坚持教育惠民，全力推进教育事业发展，把教育优先发展放在第一位，着力破解制约教育发展的根本性、长远性、基础性问题。新疆全面实施了教育惠民工程，推进城乡义务教育均衡发展，实施学前教育和职业教育帮扶工程，南疆四地州实施15年全免费教育制度。各类教育民生项目的实施极大地推动了新疆教育的发展。
（一）优化基础教育资源配置
国务院2001年5月出台的《关于基础教育改革与发展的决定》，其中一项重要内容就是调整农村义务教育学校布局，要求合理调整和布局农村义务教育学校。近年来，新疆在义务教育设施建设方面，积极优化边远地区学校布局，加快教育基础设施建设，全面推动义务教育均衡发展。2004年自治区党委、政府出台《自治区中小学校点布局调整规划指导意见》，要求加快农村中小学布局调整步伐，逐步实现校点布局调整合理、办学条件改善、教育质量和效益显著提高的目标。2012年，自治区教育厅下发《关于进一步优化农村中小学校点布局的通知》，要求各地正确处理农村中小学集中办学与就近入学的关系，进一步优化农村中小学校点布局。相关资料表明，“从2002—2013年间农村小学减少2616所，年均减少238所；农村普通初中减少790所，年均减少72所”[28]。新疆农村中小学校的撤并，促使教育资源进一步合理流动和优化配置。从具体县市的义务教育学校布局来看，调整的速率和规模也是较为明显的。如博乐市中小学布局结构的调整，“2003—2007年，相继完成了两轮布局调整，学校由2003年的44所减少到2007年的21所”[29]，通过学校布局结构的调整，集中优势资源办学的优点得到明显体现。同时，新疆积极增加教育经费投入，以提高义务教育发展水平，如2006年实施农村义务教育经费保障新机制，推动了乡村义务教育发展。农村小学预算内生均经费由2002年的1116.3元增至2013年的11327.1元，增长了约九倍；农村初中生均经费由2002年的1421.1元增至2013年的16353.1元。新疆通过优化中小学校布局和农村义务教育经费保障机制改革，极大地促进了义务教育资源的配置和城乡均衡发展，特别是农村地区中小学的人力、物力和财力资源的配置水平得到大幅度的提高，城乡义务教育差距逐步缩小。
（二）完善教育惠民顶层设计，大力发展双语教育
自20世纪80年代以来，新疆提出双语教育，2004年开始全面推进双语教育工作。自治区党委坚持把双语教育摆在优先发展的战略位置，着眼于“四个优先”：普及学前三年幼儿教育优先、南疆四地州优先、双语教育优先、贫困群体优先。2016年10月，自治区先后出台了《关于推进自治区农村学前三年免费双语教育的意见》《关于加强和改进中小学双语教育工作的意见》等一系列政策措施，完善双语教育惠民顶层设计，双语教育发展成效明显。
新疆开展双语教学和民汉合校的中小学由2005年的754所增加到2010年的1367所，净增了81.3%；接受双语和民考汉教育的少数民族中小学在校生由20.4万人增加到82.71万人，净增约3倍。同时新疆启动新一轮双语教育教材编写，2013年9月，小学一年级和初一都已使用全新双语教材。2015年新疆中小学接受双语教育的学生达150.03万人，南疆地区中小学双语覆盖面也逐步提高，达到69%。截至2016年9月，自治区少数民族中小学生接受双语教育的人数是191.38万名，其中南疆四地州107.96万名，比2012年增加了69.5万人[30]。
与此同时，中央和自治区政府积极推动学前双语教育工作。2008年国家启动实施“新疆少数民族双语幼儿园建设工程”。2013年，新疆实施了“自治区农村学前教育推进工程”，完善了学前双语教育发展保障机制。截至2010年，已完成建设1695所农村学前双语幼儿园，自治区学前三年少数民族接受双语教育和民考汉的在园幼儿达37.16万人。至2015年该工程累计投入50多亿元，共计建成2237所幼儿园，涉及七个地州，其中南疆是重点建设地区。2016年，自治区按照“一个幼儿园都不能差，一个孩子也不能落”的要求，启动农村学前三年免费双语教育工作，前置实施“十三五”规划，在短时期内迅速实现农村双语幼儿园“应建尽建”、农村适龄儿童“应入尽入”的目标任务。截至2017年9月，新疆共有4408所农村学前双语幼儿园，在园幼儿数达到117.62万，南疆近80万名适龄幼儿享受了学前三年免费教育。
从2017年起，自治区提高了全疆农村幼儿园幼儿生均保障经费，从之前的每年1810元提高到2800元，有效解决了学前教育发展中的经费不足问题。在学前教育师资队伍建设上，为了保证新建幼儿园按时开课，近几年来自治区大规模地补充了农村学前教师，2017年全区学前教师达7万名。2016年10月，自治区开展南疆学前双语教育干部支教工作，首批选派了3000名干部职工赴南疆四地州农村幼儿园支教[31]。2017年9月，第二批选派了7000名学前双语教育支教干部赴南疆乡村支教。经过诸多努力，从幼儿园到高中，南疆四地州率先普及了15年免费教育。
（三）基层办学条件和教育质量改善明显
新疆在义务教育发展上，还积极改善办学条件，加大教学设施和图书资源建设，强化师资水平，切实推进教育质量提升，进一步推动了教育公平和教育资源均衡化发展，促进新疆基础教育向现代化迈进。
教学条件是改善教学环境和教学质量的保障和基础。近几年来，新疆实施了农村义务教育薄弱学校改造计划、农村中小学校舍维修改造计划等项目，五年累计投入105亿元，新建、改建校舍面积达1200多万平方米，义务教育的办学条件逐步好转。通过表2-5和2-6的对比可以发现，从2010年到2015年，中小学建筑面积增加1000多万平方米，校舍环境有了较大幅度的提高，包括教室、办公区、宿舍、图书室和文体活动场馆等均有明显改善。其中，2010年小学体育运动场（馆）面积达标校有2570所，2015年初中体育运动场（馆）面积达标校占73.06%，文体设施建设整体较好。校园环境的优化、办学条件的改善，为师生提供了良好的学习环境。
高素质教师队伍是教学质量提升的核心。近几年来，新疆义务教育师资建设也有了较大提升。通过表2-3和表2-4可知，在小学方面，2010年全区小学专任教师为14.89万人，专任教师学历合格率（高中及以上学历）为99.7%，生师比为13∶1。2015年，全区有小学专任教师15.90万人，有少数民族专任教师9.25万人，占58.20%，小学专任教师中高中及以上学历的合格教师占99.92%，生师比为13.89∶1。在中学方面，2010年全区初中专任教师为8.38万人，初中专任教师学历合格率（专科及以上学历）达99.3%，生师比为11.97∶1。2015年初中专任教师为8.57万人，有少数民族专任教师5.05万人，占58.93%，初中专任教师中专科及以上学历的合格教师占99.76%，生师比为10.59∶1。由上可见，在几年的发展过程中，教师队伍在控制规模发展基础上，注重教师学历提升以推进教师素质建设，同时，师生比保持良好态势。在对口援疆政策扶持下，加大基层教师培训力度，累计培训教师6万余人次。
教学设施和图书资源是教育质量建设的重要内容之一。近几年来，新疆中小学计算机、图书配备增长幅度较快，进一步满足了教学需求。2010年小学每百人配置计算机4.9台，生均配置图书12.5册；普通初中每百人配置计算机7.56台，生均配置图书16.7册。到2015年，小学每百人配置计算机7.45台，生均配置图书14.33册；普通初中每百人配置计算机13.12台，生均配置图书31.91册。可见学生在图书和计算机占有量方面增幅明显，这对于教育质量提高具有重要推动作用。2009年全疆初中毕业生升入高中阶段比例为74%，2014年达91%，南疆四地州发展更为明显，由原来的38%升至84%，教育质量提升明显。
表2-3 2010年新疆义务教育学校数量与师资
表2-4 2015年新疆义务教育学校数量与师资
表2-5 2010年新疆义务教育校园基础设施情况
表2-6 2015年新疆义务教育校园基础设施情况
总的来说，新疆高度重视义务教育发展，特别是注重义务教育均衡化发展：不断加大教育基础设施建设，寄宿制学校的建设和危房改造工程有效提升了教育硬件条件，边远地区学校布局趋于合理，中小学办学条件、师资队伍水平都得到了极大改善，教育质量明显提高，还从政策层面积极推行15年免费教育。可以说新疆各族群众充分享受到了教育改革与发展的成果，广大人民群众对教育的满意度逐年提高，新疆教育民生改善成效显著、成就辉煌。
四 大力推进安居富民等城乡安居惠民工程
住房是民生的基本问题，“是记录社会经济发展轨迹的重要标志，没有一件物品能够像住房那样丰富而生动地记述人们生活改善的过程”[32]。住房保障是社会安定团结与政治稳定的重要影响因素。新时期以来，新疆大力实施安居富民、定居兴牧、保障性住房建设等城乡安居惠民工程，整个十二五期间，新疆累计建成各类安居房屋300多万套，其中农村安居工程150万套，棚户区改造92.97万套，公租房82.05万套，让1000余万人口告别危旧土坯房和棚户区，搬入宽敞明亮的新居，切实改善了各族群众居住环境，从根本上提高了居民生活质量。
（一）加快推进城镇保障性住房工程
建立保障性住房体系是民生保障的重要内容，在低收入群体住房困难而又不具备购房能力的条件下，如何保障人人享有基本的居住权利是实现“住有所居”目标的关键所在。
总的来说，新疆保障性住房的实施和建设处于起步发展阶段。2007年国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号），将廉租住房作为住房保障制度的重点，保障对象由低保家庭扩大到低收入家庭，形成廉租住房和经济适用住房对低收入困难家庭的全覆盖。此后全国保障性住房开始快速发展，新疆的保障性住房建设也进入新局面。新疆全面贯彻国务院文件的精神及要求，从2007年开始全面启动廉租住房保障项目建设，加快推进城镇保障性住房建设，积极提升城镇低收入居民住房水平，加快住房基础设施建设，推动城镇保障性住房工程快速发展。2007～2009年，新疆累计共有10.6万户家庭享受廉租住房项目，其中4.3万户家庭享受实物配租保障项目、6万户家庭享受中央及自治区下拨的租赁补贴、3065户家庭享受租金核减优惠政策，相比2007年，2009年享受廉租住房保障家庭户数增长4.3倍[33]。新疆政府作为实施二次分配的主体，通过二次分配实现了对低收入群体的住房保障，逐步建立了符合新疆本土实际情况的住房体制和政策体系。
新一轮对口援疆工程以来，自治区政府陆续制定印发了《新疆维吾尔自治区城镇保障性住房建设和管理的实施意见》（新政发，2012）、《保障性住房建设标准（试行）》等多项管理规定，形成了从建设到运营管理全覆盖的一整套体系。2013年，新疆已建成保障性住房80万套。截至2014年底，全区累计开工建设保障性住房130.86万套，建成106.87万套，基本完成了中央下达的建设任务。保障性住房的大规模建设，促进了新疆城镇住房保障范围的有序扩大。2014年全区累计解决了82.16万户207.04万城镇中低收入居民的住房困难问题，约占全区城镇人口的23.97%。城镇住房保障范围已由城镇低收入住房困难家庭，扩大到城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工、符合条件的外来务工人员和棚户区居民[34]。十二五期间，根据新疆维吾尔自治区党委、政府的总体规划，“超过20%城镇居民有住房保障，基本解决有住房困难的低收入家庭的住房问题”[35]。
（二）安居富民、定居兴牧工程推动农牧民住房条件改善
新疆地域辽阔且属于地质灾害多发区，经济发展相对缓慢，少数民族民众居住条件和环境较为落后，房屋抗震能力差，一旦发生地质灾害，易造成重大损失。2003年2月，喀什地区巴楚-伽师县一带发生6.8级强烈地震。地震波及喀什地区巴楚、伽师、麦盖提、岳普湖、莎车县及克州阿图什市，共计6个市县37个乡镇931个村（场），震区受灾人口达51万人。地震造成268人死亡、4853人受伤，近两万多户民房倒塌、两万多民房有不同程度的损毁，直接经济损失达13.7亿元人民币，据统计由于房屋倒塌造成的经济损失占直接经济损失的80%以上。此后，新疆维吾尔自治区党委、政府决定在全区实施抗震安居工程，通过加固和拆迁重建等方式，提高全区城乡房屋抗震防灾水平、改善民众生活居住环境。
2004年起，自治区政府全面启动了抗震安居工程，根据政府普查鉴定结果，全疆372万户城乡居民住房中有234.2万户群众住房达不到抗震设防要求，其中农村194.3万户、城镇39.9万户，约970万人的住房不符合抗震要求，需要新建或加固改造[36]。自治区政府计划用5年时间累计投入10亿元资金支持项目建设，以改善农村居住条件，缓解自然灾害对居民生活的经济损害，保证居民的人身安全。截至2008年，新疆抗震安居工程累计投入建设资金412亿元，“新建和改造抗震安居房189.5万户，其中农村151.6万户、城市37.9万户，南疆三地州涉及74.23万户，共计有836万人住房环境明显改善”[37]。此外，新疆还实施了重要建筑抗震防灾工程，以进一步解决住房安全问题，“截至2015年底，自治区政府累计投入资金72.75亿元，完成城乡重要建（构）筑物抗震防灾工程12968个面积1378.83万平方米，占抗震防灾工程总面积的79.97%”[38]。
2010年以来，新疆又先后启动安居富民、定居兴牧工程，进一步改善农村居民居住环境。截至2014年，“全疆累计竣工安居富民房123.27万户，各地累计投入工程建设资金986.32亿元”[39]。安居富民工程已经成为各族农民群众看得见、摸得着的“得民心工程、惠民生工程、促民安工程”，近千万各族民众告别危房，低收入群众的住房条件也得到了很大的提高。
总的来说，安居惠民工程对新疆农牧区城乡居民住房条件改善具有历史性的重要作用。截至2014年，新疆累计超过480万农牧民和207万城镇中低收入居民喜迁新居，城乡居民人均拥有住房面积分别达到85平方米和105平方米。100%的城镇和72%的农村住户有供暖设施，城镇供水普及率达96.3%，污水集中处理率达78.6%，生活垃圾无害化处理率达63%。城镇绿化覆盖率达34.9%，人均公园绿地面积为10.7平方米。实施农村环境连片整治项目和农村环境综合整治示范工程，200万农牧民逐步享受到干净、整洁的村容环境[40]。十八大以来，新疆在住房保障体系建设方面成效突出，广大各族群众居住环境和条件得到明显改善。安居惠民工程不但保障了民生，还暖了民心，更激发了新疆各族群体的感恩之情。