第三节　规章制度的层次和程序

规章制度的适用范围是和规章制度制定者职权范围相对应，自上而下有层次的。各级规章制度必须通过相应的立法程序方能生效。根据宪法和有关文件规定精神，自上而下共有七个层次。

一、宪法

宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法的修改要由全国人民代表大会以全体代表三分之二以上的多数通过。

二、法律

法律是规定社会政治、经济以及其他社会生活中最基本的社会关系和行为准则。它由全国人民代表大会及其常委会制定颁布，需要全国人民代表大会以全体代表的过半数通过，冠以“中华人民共和国”和名之以“法”的，如《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国婚姻法》，这些都是基本法律。

三、行政法规

行政法规特指国家最高行政机关——国务院制定和批准发布的、以行政强制力保证实施的，有关行政管理的法律规范性文件。它的名称为条例、规定和办法。

四、地方性法规

宪法规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”地方性法规不少是对国家有关法律和行政法规的补充。有些是国家尚未正式立法，根据国家有关方针、政策，结合本地情况而先行制定的。（如上海的《青少年保护条例》、江西省的《关于高新技术开发区、经济技术开发区招商引资的规定》等）地方性法规只在其所辖范围内有效，它的名称有条例、规定、办法等。

五、政策规章

政策规章包括国务院各部门规章和地方人民政府规章。规章是部门和地区范围内普遍适用的具有法律约束力的行政管理工作的规范性文件。规章的名称为规定、办法、实施细则、规则等。地方人民政府指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人民政府。

以上五个层次在宪法和地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法中都有明确规定，是有立法依据的规章制度。它们的性质、作用是相同的，区别在于制定者的职权大小不同，相应地适用范围也有宽狭之分。

六、基层事务规章

这个名称是暂拟的。国家对这类文书未作规定，而现实生活中又客观存在，并且面广、量大，如各种职务的岗位责任、各行各业的办事规程、人财物的管理制度、各种各样的技术标准等。省、自治区、直辖市以上的机关不可能管得那么多、那么细。广大基层单位在实际工作中，为了适应工作的需要，于是产生了数量巨大的基层事务规章。它们也都以有关的法律、法规、地方性法规、政府规章或上级机关的指示精神为依据，经过一定的程序（或报上级机关审批，或由本单位最高权力机关通过等）而产生，在其职权范围内实施。由于这个层次的规章制度在国家宪法和有关规定中都还是空白，它就自然地比较混乱，不像以上五个层次那么规范、严谨。仅以名称为例，除了“法”以外，条例、规定、办法等什么都有。

七、道德规范

道德规范或称群众自治性规范。这在宪法中有所涉及，宪法指出：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”一般用守则、公约、规范、道德等名称。如《全国职工守则》《首都人民文明公约》《南昌科技工作者科学道德规范》《人民警察的职业道德》等，这些都是群众自发制定、自觉执行的，比较概括、抽象，它依靠人们的习惯和信念来维持，对于违约行为的制止，主要是靠公众舆论。