1.2 数字化改革的指导思想与方法论

1.2.1 第四次产业革命与数字化改革

第四次产业革命重新定义了新时代的经济运行与生产方式。在新时代，数据是生产资料，计算是生产力，区块链是生产关系[7]，基于数据的人工智能是重要的生产工具。

当下，我国进入新发展阶段，改革到了一个新的关头。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”国家治理体系和治理能力现代化将真正使我国走入减少“人治色彩”的轨道，使治理国家变得更加规范科学、透明高效，这是实现“中国梦”的关键，标志着我国现代化建设由此进入了一个新的历史阶段。

数字化改革是第四次产业革命在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的具体体现。国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，也是数字化改革的明确指向。数字化改革的核心要义是运用数字化技术、数字化思维、数字化认知对国家治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑，是高效构建治理新平台、新机制、新模式的过程。数字化改革的意义不仅仅在具体的场景应用上，更在于推动生产方式、生活方式、治理方式发生根本性、全局性、长期性的改变。

数字化改革将会贯穿国家治理全过程，覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面，加快治理理念、治理机制、治理工具、治理手段、治理方法全方位、系统性、重塑性变革，推动各地各部门数字赋能、整体智治、流程再造、高效协同，着力构建“全链智造”的“数智经济”、“整体智治”的“数智治理”、“多维智慧”的“数智生活”、“高能智源”的“数智生态”、“双向智通”的“数智枢纽”，实现国家治理的科学化、精准化、协同化、高效化、现代化。

1.2.2 国内数字化改革的指导思想

数字化改革是一场革命，是系统性制度重塑，是通过数字化改革“倒逼”体制机制的变革。

在总的指导思想上，数字化改革要坚持以人民为中心，推动数字技术体系与国家治理体系实现有机融合。[8]

第一，强调以人民为中心，将为数字化改革“赋魂”。坚持以人民为中心，是中国共产党和中国特色社会主义长期坚守和践行的发展思想，是在现代化建设过程中国家治理和城市治理所遵循的重要原则。在数字时代，国家治理体系的制度性和组织性内容是以数字技术体系为支撑的，其放大效应和复杂程度都是过去所不能比拟的。

第二，强调以人民为中心，将为数字化改革“强基”。数字化改革从技术和生产力角度推动国家治理形态新发展，在价值和生产关系上，能否坚持以人民为中心的理念，决定着新型国家治理形态的性质。坚持以人民为中心，使人民融入并主导城市治理体系，对建设数字时代的人民城市来说，具有根本性和基础性的历史意义。

第三，强调以人民为中心，将为数字化改革“健体”。数字化改革能否坚持以人民为中心，将关系到未来数字化发展过程中能否切实满足人民的需求以及有效调动人民的积极性，决定着数字化发展的可持续性以及国民经济和社会发展的健康性，从而影响着社会的全面进步和人的全面发展。

在数字化改革过程中，为了使坚持以人民为中心的指导思想得到切实落实，就必须预防三种倾向：

第一，预防技术中心主义倾向。基于数字技术的应用往往更加精准化、精细化，再加上技术设计上的高门槛性，很容易使人们陷入过分依赖技术及单纯依靠技术人员的误区。因此，要在充分重视和运用技术以及充分尊重技术人员的基础上，克服技术中心主义的倾向，鼓励和引导相关主体积极参与数字化改革工作。

第二，预防资本中心主义倾向。在市场经济背景下，企业是推动数字技术发展和应用的主体力量，是参与推动数字化改革的重要角色。但我们也必须看到，企业是以盈利为主要目的的，这就需要处理好企业发展的资本逻辑和城市治理的公共逻辑之间的关系，切实保证以人民为中心的核心理念的实现。

第三，预防国家中心主义倾向。政府管理仅仅是城市治理的重要组成部分，还需要在党的领导下，实现政府、社会和市场等多元主体的共同参与。同时，在数字化改革中，相关法律和规则都将产生重大创新和发展，这就要求坚持以人民为中心的理念必须贯穿于这些法律和规则的全过程。

在数字化改革的具体推行过程中，需要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，主要体现在三个层面：[9]

一是内涵的拓展和升级，从数字赋能到制度重塑，使经济社会的运转以及治理建立在网络化、信息化、智能化的基础上，这是从技术理性向制度理性的新跨越。

二是领域的拓展和升级，从以政府数字化转型为引领的重点突破，向以党政机关整体智治为引领，撬动全方位、全过程、全领域的数字化改革跨越，使数字空间成为重塑物理空间与社会空间的新载体。

三是价值的拓展和升级，从适应数字化浪潮，推动信息技术的逐渐渗透、广泛运用和充分融合，到树立数字意识和思维、培养数字能力和方法、构建数字治理体系和机制，主动引领全球数字变革的跨越，打开价值创造新空间。

由此可见，数字化改革是围绕国家治理体系和治理能力现代化的目标，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，使数字化、一体化、现代化贯穿国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设的全过程及各方面，是对国家治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑的过程，从整体上推动国家经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革。

1.2.3 数字化改革的方法论与实践

推进数字化改革，必须坚持重点突破和集成突破、全面提升和整体提升的有机统一，找准纲举目张、以纲带目的关键抓手，推动重要领域和关键环节改革取得实质性突破，从而最大限度发挥数字化改革的牵引作用、乘数效应。

社会系统是一个开放复杂巨系统，包含若干个分系统、子系统。数字化改革的过程，就是解决这个开放复杂巨系统问题的过程。推进数字化改革，必须坚持系统观念，用好系统方法，牢固树立“分析、综合、迭代”的逻辑思维，按照“分析综合—放大细节—迭代深化—解决问题—整体优化—实现目标”的路径，逐步实现子系统、分系统的支撑性目标，进而实现总目标。

本书试图总结不同地方的具体实践经验来为数字化改革这一新事物的方法论提供参考，下面以国内推行数字化改革的“先锋省份”浙江和广东为例，介绍数字化改革的具体实践。

1.浙江：顶层规划与基层“揭榜挂帅”制度相结合

在顶层规划方面，2021年3月1日，中共浙江省委全面深化改革委员会印发《浙江省数字化改革总体方案》（浙委改发〔2021〕2号），该方案对浙江省数字化改革的指导思想、改革重点、方法路径、主要目标，以及核心指标进行总体规划，并制定了党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治、一体化智能化公共数据平台等系统的整体建设方案，以及全省数字化改革作战图。

具体而言，浙江省数字化改革在顶层规划上构建了“152”工作体系，确保全省数字化标准的一致性，防止在数字化改革过程中各自为政、重复建设，以及出现新的数据孤岛。

“1”即一体化智能化公共数据平台（“平台+大脑”）。在政府数字化转型特别是杭州等地城市大脑探索的基础上，迭代升级原有的公共数据平台，打造一体化智能化公共数据平台。按照“统一规划、统一支撑、统一架构、统一平台、统一标准、统一建设、统一管理、统一运维”的要求，省市县三级都要形成“平台+大脑”的体制，采用一体化数据目录，利用公共应用支撑组件，对数据和信息进行智能分析、研判评价，推动科学决策和高效执行，打造智慧化平台中枢，支撑各级各系统应用创新。总体架构是“四横四纵两门户”。“四横”即基础设施体系、数据资源体系、应用支撑体系和业务应用体系；“四纵”即政策制度体系、标准规范体系、组织保障体系和网络安全体系；“两门户”即“浙里办”“浙政钉”。

“5”即五个综合应用。党政机关整体智治综合应用、数字政府综合应用、数字经济综合应用、数字社会综合应用和数字法治综合应用。这五个综合应用相互关联、相互作用，共同构成了数字化改革的整体。其中，党政机关整体智治综合应用处于中枢地位，具有统领性、基础性，其余四个综合应用既相对独立，又相互贯通，共同构成一个功能互补、统一衔接的有机整体。

党政机关整体智治综合应用，是通过政务网络连接各级各部门，构建形成全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、服务“一网通办”、监督“一览无余”的数字化协同工作场景。

数字政府综合应用，是以“浙里办”“浙政钉”为基础平台，集成整合政府各部门各层级应用程序，迭代形成的综合应用。

数字经济综合应用，是以“产业大脑+未来工厂”为核心业务场景，围绕科技创新和产业创新双联动，以工业领域为突破口，兼顾科技创新、数字贸易等领域应用，以数据供应链为纽带，推动全要素、全产业链、全价值链全面连接，实现经济高质量发展。

数字社会综合应用，是以“城市大脑+未来社区”为核心业务场景，着重围绕解决城市治理、百姓生活中的突出问题，打通“城市大脑”和“未来社区”，进行精准分析、整体研判、智慧决策、协同指挥，推动社会可持续发展。

数字法治综合应用，是综合集成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等社会主义法治要素，构建一体化法治浙江、平安浙江工作体系，同步推进理论体系和制度体系建设，全面提升法治建设智慧化水平。

“2”即构建两套体系。一套理论体系，即发挥理论先导作用，全面加强数字化改革的理论研究，着力构建数字化改革的内涵、目标、思路、举措、项目等完整理论体系，推动改革实践上升为理论成果；另一套制度规范体系，即全面构建一整套与党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治综合应用相适应的体制机制和工作规范，推动改革实践固化为制度成果，在条件成熟时形成法律法规。

在数字化改革的落地执行层面，浙江省强化了基层“揭榜挂帅”制度。建立改革破题“悬赏制”，设立改革突破奖，完善改革容错纠错机制，鼓励基础好、积极性高的市县和部门揭榜挂帅、先行先试，发挥特色优势，开发创新应用，及时总结提炼经验，在全省层面上复制推广。建立健全考核评估体系，将数字化改革纳入目标责任制考核，实行赛马机制和定期督查机制，量化目标、明确要求、跑表计时、到点验收，两个月做一般性评估，年底做总盘点。加大数字化改革在干部实绩考核中的权重，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向，让想干事、能干事、会干事的人干成事。

基层“揭榜挂帅”制度真正体现了浙江数字化改革以人民为中心的发展思想。正如浙江省委书记袁家军指出，多跨场景[10]应用是数字化改革牵一发动全身的重要抓手。政府基层是直接服务人民、理解人民、关心人民的人群。政府基层提出的数字化场景应用更具生命力。“揭榜挂帅”制度以多跨场景综合分析为关键，以改革破题、打破瓶颈为核心，以数字化为手段，推动数字化改革走深、走实。按照“大场景、小切口”的思路，急用先行，将会拿出一些看得见、摸得着的成果，解决实际问题，提升老百姓的获得感。

2.广东：建立全省范围内的“首席数据官”制度

广东省人民政府办公厅于2021年3月25日印发《广东省数字政府改革建设2021年工作要点》（粤办函〔2021〕44号），启动了广东省政府层面的数字化改革；2021年4月23日，广东省人民政府办公厅印发《广东省首席数据官制度试点工作方案》（粤办函〔2021〕63号），推动实施首席数据官制度，加快推进全省数据要素市场化配置改革，完善政务数据共享协调机制。

首席数据官的职责包括：

1）推进数字政府建设。组织落实省、市数字政府改革建设工作领导小组的决定事项、部署任务；组织制订本级政府或本部门数字政府发展规划、标准规范和实施计划。

2）统筹数据管理和融合创新。组织制订数据治理工作的中长期发展规划及相关制度规范；统筹管理数据普查登记、规范采集、加工处理、标准规范执行、质量管理、安全管控、绩效评估等工作；统筹协调内外部数据需求，统筹推进数据共享开放和开发利用工作，推动公共数据与社会数据深度融合和应用场景创新，积极推进重点领域应用场景落地实施。

3）实施常态化指导监督。协调解决本级政府或本部门信息化项目建设中的重大问题。对信息化项目的立项、验收工作拥有“一票否决权”。对数据治理运营、信息化建设等执行情况进行监督，及时发现、制止及纠正违反有关法律法规、方针政策和可能造成重大损失的行为。

4）加强人才队伍建设。试点市、县（市、区）政府首席数据官负责推动本级数据运营机构建设，组织开展本级数据技能与安全培训工作。试点部门首席数据官负责推进本部门数据治理及运营团队建设，并组织开展本部门全员数据技能与安全培训。

以数据要素为核心、以首席数据官为枢纽推进数字化改革，是广东数字化改革的创新实践。本书在“2.3数据交易中心在数字化改革中的作用”一节也提出了一种利用数据要素交易中心推进数字化改革的方案，供参考。