第二节　党政机关公文的作用和种类

一、党政机关公文的作用

党政机关公文的基本作用是维系公务活动的正常开展，具体来说，党政机关公文有以下几种作用。

（一）法规与准绳

党政机关公文是依法行政、依法管理的体现形式。法律、法令和法规规章都要通过公文（如命令）来发布，不少党政机关公文都有具体实施办法、行为规则，必须坚决执行和遵循，这些都是机关公文法规与准绳作用的体现。

（二）领导与指导

公文是上级机关对下级机关进行领导与指导的重要工具，是机关开展公务活动的重要依据和行动纲要，“按红头文件办”的内涵也说明了此点。上级机关对下级机关发出通知、决定、批复等，布置工作，施行行政措施，领导和指导下级。一般来讲，有行政隶属关系的上级公文对下级起具体领导作用，上级业务指导机关的公文则对下级职能机关起业务指导作用。

（三）晓谕与宣传

晓谕作用具体表现为知照、启示作用，如公告、通告和通报。宣传作用系承袭公文法规与准绳作用、领导与指导作用而来。一些公文传达贯彻党和国家的方针政策，承载领导机关的意图和指示，本身就是宣传材料，是宣传教育的依据或纲领。一些批评性通报或惩处性决定，虽然公布行政处罚措施，也因其包含的期望意愿而起到教育和鉴戒作用。

（四）联系和沟通

公文是机关进行公务联系、情况交流的工具。所有机关公文，都是公务活动联系的手段，各种公文四通八达，党政机关才能政令畅通，从而实现行政管理的有序化、规范化。沟通是狭义的联系，公文的沟通作用主要表现在互通情报、交流经验、平衡关系、协调矛盾等方面，用作沟通的公文主要有通告、通报、报告、请示、批复、意见、函、纪要等。

（五）记载与凭证

公文是开展公务活动的依据，也是公务活动的真实记录。受文机关可以根据公文安排工作、制订措施，还可以根据已存档的公文了解以往的公务活动情况。这样，各项工作才能有据可查、有案可考。

公文的五个作用并非每份公文都完全具备，但一份公文必然具有其中的某些方面。

二、党政机关公文的种类

依照《条例》规定，党政机关的公文有如下15种。

（一）决议

决议适用于会议讨论通过的重大决策事项。

（二）决定

决定适用于对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

决定具有指令性和约束性，它提出的规范和作出的安排都必须认真贯彻执行。决定可以由会议通过后发布，也可以由领导机关直接制定发布。

（三）命令（令）

命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章（发布令）；宣布施行重大强制性行政措施（行政令）；嘉奖有关单位及人员（嘉奖令）。

根据《中华人民共和国宪法》，国家主席、人大常务委员会委员长、国务院总理、国家各部门、县以上各级人民政府有权发布命令，其他机关和人员（军事机关除外）不得发布命令。

（四）公报

公报适用于公布重要决定或者重大事项。

（五）公告

公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

公告一般以国家名义发布，有时也授权新华社发布。因其发布级别高，内容又是国内外关注的重大事项，所以使用范围限制比较严格，表述也极其庄重；又因其需通过报纸、电台、电视台、网络等新闻媒介发布，所以具有一定的新闻性。

（六）通告

通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。

（七）意见

意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。

意见作为行政公文文种，始于1996年印发的《中国共产党机关公文处理条例》，2001年1月1日起实施的《国家行政机关公文处理办法》增添了意见文种。从行文关系看，意见可作为上行文，上级机关对下级机关提交的意见视同请示性公文处理；意见可作为下行文，下级机关对上级发来的意见应遵照执行或参照执行；意见也可作为平行文，提出的看法供对方参考。

（八）通知

通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

（九）通报

通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神或者情况。

（十）报告

报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，答复上级机关的询问。

（十一）请示

请示适用于向上级机关请求指示、批准。

（十二）批复

批复适用于答复下级机关的请示事项。

（十三）议案

议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（十四）函

函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

（十五）纪要

纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。